Жилищная реформа

Главной проблемой советского населения всегда было жилье, особенно в послевоенные годы. Война лишила крыши над головой множество людей, да и в Советском Союзе массового жилищного строительства не вели. Получить отдельную квартиру для многих было мечтой.

Так вот, такие темпы ведения строительства, как в 60-е, наша страна не знала никогда.

«Н. С. Хрущёв любил строить. Благодаря ему Москва имеет не только Юго-Запад, Черёмушки, но и другие районы, застроенные приземистыми домами, поблекшими рядом с типовыми корпусами новых поколений. Пятиэтажки москвичи в просторечии называют «хрущобами», в ближайшем будущем их предстоит модернизировать.

Однако с именем Н. С. Хрущёва связано появление и многих уникальных сооружений: Дворца съездов, стадиона в Лужниках, проспекта Калинина, Останкинской телебашни, Московской кольцевой автодороги…» Медведев, Р.А. Н.С.Хрущев. Политическая биография - М: Книга, 1990 - 320 с.

Именно тогда большая часть москвичей потянулись из бараков и подвалов. Были построены миллионы квадратных метров жилой площади. Также в ускоренном темпе к жилым кварталам провели метро.

Жилищная реформа считается одной из самых удачных реформ за 10 лет правления Никиты Сергеевича.

Реформы в сфере права

Хрущев добился немалых успехов, совершая существенные преобразования в сфере права СССР.

Никита Сергеевич вернул договор, как средство правового оформления хозяйственных связей, позиции которого во время войны значительно ослабли.

8 декабря 1961 года утверждаются Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик - законодательный акт, содержащий нормы гражданского права. Он получил распространение по всему Союзу. В этом законодательстве делается акцент на гражданские права и обязанности, их защиту, о праве собственности, авторском и наследственном праве. А уже в 1964 году на базе данного законодательства были приняты гражданские кодексы.

Также претерпели изменения и некоторые нормы семейного права. В 1965 году был упрощен порядок развода, а в 1968 г. вышли Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье - общесоюзный законодательный акт, регулирующий брачно-семейные отношения.

«С 1 июня 1956 г. для рабочих и служащих в возрасте от 16 до 18 лет был установлен 6-часовой рабочий день и отпуск в один календарный месяц. В декабре 1956 г. был запрещен прием на работу лиц моложе 16 лет. В 1966-1967 гг. была введена пятидневная рабочая неделя с двумя выходными. 15 июля 1970 г. ВС СССР принял Основы законодательства о труде. » Чибиряев, С.А. История государства и права России: учебник для ВУЗов / М: Былина, 1998 - 528 с.

Как уже упоминалось выше, основной целью реформы ЖКХ в России является улучшение качества жилищно-коммунальных услуг при одновременном снижении затрат на их предоставление.

К основным положениям жилищной реформы, реализация которых позволила бы достичь поставленной цели, относилось:

· совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

· переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

· совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

· совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств».

Особое внимание при этом отводилось процессу демонополизации в сфере ЖКХ. Монополизм в этой сфере не дает потребителям и первую очередь населению возможности выбирать на рынке необходимый набор жилищных и коммунальных услуг. Поэтому для успешной реализации данной цели необходимо выполнить следующие задачи Егоров Е. В., Потапова М. В. Экономика жилищного хозяйства России. - М.: ТЕИС, 2002. - С. 149.:

· завершение процесса разграничение функций собственника, управления и обслуживания в сфере ЖКХ на муниципальном уровне;

· повышения прозрачности всех процедур формирования тарифной политики ЖКХ;

· модернизация кадровой политики и подготовка нового поколения менеджеров для ЖКХ;

· реструктуризации и ликвидации задолженностей в сфере ЖКХ;

· планомерный, поэтапный переход к полной оплате жилищно-коммунальных услуг при одновременном формировании эффективных, действенных органов, призванных обеспечить меры адресной социальной защиты малоимущих слоев населения;

· обеспечения эффективного и целевого использования бюджетных средств, выделяемых на модернизацию ЖКХ;

· усиления контроля за соблюдением законодательства, регулирующего отношения в сфере ЖКХ.

· введение системы сбора и обработки информации об основных изменениях в жилищной сфере России, приватизации жилья, данных о затратах на жилье и коммунальные услуги, тарифах и субсидиях, платежах и задолженности потребителей коммунальных услуг, а также об участии частного сектора в обслуживании жилья.

· создание системы ресурсосбережения (внедрение передовых технологий, установка приборов учета энергоресурсов (воды, газа и тепла и т. п.).

Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации были намечены к реализации три этапа Указ Президента Российской Федерации от 28.04.97 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации».:

· Первый этап (1997 - 1998 гг.) предполагал разработку нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации Концепции. Введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятий - естественных монополистов. Дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения, а также оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на коммунальные услуги при сверхнормативном их потреблении. Демонополизация деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства. Принятие федеральных стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Завершение создания системы органов государственных жилищных инспекций в субъектах Российской Федерации. Организационное и методическое содействие массовому созданию товариществ собственников жилья, включая помощь в обучении кадров. Переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.

· Второй этап (1999 - 2000 гг.) - доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, до 100%. Широкое использование практики выбора на конкурсной основе управляющей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах. Переход на полную оплату населением затрат на содержание жилья. Завершение в основном перевода жилищно-коммунального хозяйства на работу в режиме безубыточного функционирования. Поэтапное включение затрат по обязательному страхованию жилья в себестоимость жилищных услуг. Разработка методологии технико-экономических обоснований и инвестиционных проектов для привлечения организациями коммунального хозяйства средне- и долгосрочных кредитных ресурсов на развитие объектов инфраструктуры.

· Третий этап (2001 - 2003 гг.) предполагал завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек. Завершение внедрения механизма обязательного страхования жилья. Обязательная установка в жилых домах индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов. Широкое внедрение механизма привлечения кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструктуры с использованием различных источников инвестирования. Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

В настоящее время уже можно сделать вывод о том, что, хотя мероприятия, предусмотренные на каждом этапе реформы, постепенно реализуются, но соблюсти сроки, предусмотренные Концепцией, на практике оказалось невозможно.

Так, например, Государственная Дума своим постановлением от 11.09.2002 № 2994-III ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации В.В.Путину о внесении изменений в концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренную Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года № 425, и о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2001 года № 804 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» констатировала, что в ходе проведения реформы ЖКХ Правительство Российской Федерации проявляет излишнюю поспешность.

Государственная Дума отмечала, что Концепция предполагала завершение перехода на новую систему оплаты населением жилья и коммунальных услуг в части, касающейся покрытия текущих издержек, в 2001-2003 годах. В то же время статьей 15 Закона Российской Федерации от 24.12.1992 № 4218-I «Об основах федеральной жилищной политики» предусматривалось, что переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг должен осуществляться поэтапно в течение 15 лет (то есть до 2008 года) с использованием мер социальной защиты граждан.

Таким образом, по состоянию на сегодняшний момент, жилищная реформа в России все еще не завершена.

Жилищная реформа и ее социальные последствия

Приватизация жилья в той бесплатной форме, в которой она начала проводиться, не может быть признана вполне социально справедливой. Очевидно, что реформаторам хотелось побыстрее создать жилищный рынок, для которого нужна некая "критическая" масса частного жилья, иначе он в полную силу не "заработает", и они полагали, что приватизация жилья путем его выкупа гражданами будет идти слишком медленно. Кроме того, в общественном мнении реформаторы постарались укрепить мысль о том, что предоставленное государством жилье и так оплачено многолетним трудом советских людей, следовательно незачем требовать его еще и выкупать у государства в ходе приватизации. Но при этом на задний план отошли (были специально отодвинуты?) соображения о различном трудовом стаже граждан, а главное, от внимания общественности как-то ускользнуло то, что примерно треть населения не получила это бесплатное жилье, а купило или построило односемейные дома либо приобрело кооперативные квартиры за свои средства. А между тем, расходы на строительство (приобретение) жилья 70 лет не были заложены в зарплату всех граждан. Получается, что вложившие в жилье личные средства оплатили жилье и свое, и то, которое было бесплатно предоставлено кому-то: первое - напрямую, второе - косвенно. Таким образом, получившие бесплатное жилье смогли бесплатно же его и приватизировать, а вложившие личные средства в свое жилье не получили при приватизации жилья никакой компенсации (ни за вложенные средства в свое жилье, ни за бесплатно полученное кем-то, которое они косвенно "прокредитовали").

Как бы то ни было, цель ускоренного создания рынка жилья такой приватизацией была достигнута. Если в 1989 году, по данным Госстроя РФ, государству принадлежало 67% жилого фонда страны, а населению - 33%, то к 2001 году мы имеем обратную картину: 37% и 63% соответственно . На примере результатов исследований, проведенных нами в 1992-2001 годах в Санкт-Петербурге и г. Вязники (Владимирская область) , можно видеть влияние приватизации жилья и, в некоторой степени, влияние развития жилищного рынка на жилищную ситуацию. Данные показывают, что в малом городе (Вязники) эти процессы идут не менее активно, чем в таком мегаполисе, как Санкт-Петербург (таблица 1). Более высокий удельный вес собственников жилья в малом городе объясняется существованием так называемого частного жилого сектора - индивидуальных домов, которые в подавляющем большинстве были собственностью проживающих в них граждан и до начала приватизации жилья. С этим, вероятно, связано и то, что в Вязниках выше доля домохозяйств, купивших свое жилье, построивших его самостоятельно либо получивших в наследство.

Таблица 1. Распределение домохозяйств по форме собственности занимаемого жилья, %

Форма собственности Занимаемого жилья	Санкт-Петербург			Вязники
Всего домохозяйств
из них проживают в жилье:
Государственном, муниципальном или ведомственном
Собственном - всего
в том числе:
Приватизированном
Купленном
Построенном самостоятельно
Полученном в наследство
Снимаемом у частных лиц

Таблица 2. Распределение домохозяйств по форме собственности занимаемого жилья в зависимости от душевого дохода, % (обследование 2001 года)

Форма собственности занимаемого жилья	Санкт-Петербург 20%-ные доходные группы					Вязники 20%-ные доходные группы
Всего домохозяйств
Из них проживают в жилье
Государственном, муниципальном, ведомственном
Приватизированном
Купленном
Построенном
Унаследованном
Снимаемом у частных лиц

Удельный вес собственников жилья возрастает с ростом доходов домохозяйств (таблица 2). Но видны и различия мегаполиса и малого города: если в Санкт-Петербурге доля домохозяйств, купивших жилье, в высокодоходной группе в 2-3 раза выше по сравнению с низкодоходными, то в Вязниках заметных различий между доходными группами нет.

Жилищная обеспеченность населения за годы реформ, несмотря на кризисное состояние российской экономики и снижение объемов вновь вводимого жилья, продолжала медленно расти, как и в предшествующие годы. Вследствие отмены ограничений на строительство частного жилья увеличивается доля жилья, строящегося за счет средств населения (таблица 3).

Таблица 3. Обеспеченность населения жильем и ввод в действие жилых домов

Приходилось кв. м общей площади на одного жителя
Введено в действие кв. м общей площади жилья на 1000 населения
Удельный вес жилья, построенного населением за свой счет и с помощью кредитов в общем объеме жилья, %

Источник : Регионы России. Информ.-стат. сб. В 2-х т. М.: Госкомстат РФ, 2001. Т. 2. С. 152; 557; 563.

Улучшение происходит и по показателю изолированности жилья. Это выражается в сокращении доли проживающих в коммунальных квартирах и общежитиях, в увеличении числа домохозяйств, полностью занимающих отдельную квартиру или дом. Так, по данным выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств, проводимых Госкомстатом, удельный вес домохозяйств, занимающих отдельную квартиру, вырос с 72,3 в 1995 году до 73,5% в 1999 году, занимающих отдельный дом - с 14,9 до 18%, проживающих в коммунальной квартире - соответственно снизился с 4,3 до 2,4%, в общежитии - с 5,3 до 1,8% .

Это подтверждается и данными наших исследований, согласно которым снижается также и число семей, фактически разделившихся, но вынужденных проживать в одной жилой ячейке совместно. Так, в Санкт-Петербурге среди обследованных домохозяйств доля занимающих часть квартиры совместно с родственниками снизилась с 5,7 в 1992 году до 4,6% в 2001 году, в Вязниках - соответственно-с 9,5 до 2,2% (таблица 4).

Таблица 4. Распределение домохозяйств по типу занимаемого жилья, %

Тип занимаемого жилья	Санкт-Петербург			Вязники
Всего домохозяйств
Из них занимают:
Отдельный дом
Часть дома
Отдельную квартиру
Жилплощадь в коммунальной квартире
Жилплощадь в общежитии
Часть квартиры, деля ее с родственниками

* Включая квартиры гостиничного типа.

Данные наших исследований также показывают, что среднедушевая обеспеченность общей и жилой площадью повышается, причем во всех доходных группах, хотя нельзя не заметить, что у наиболее высокодоходных домохозяйств этот рост происходит быстрее. Это означает постепенное усиление связи между дифференциацией населения по уровню жилищной обеспеченности и доходной дифференциацией.

Графически распределение домохозяйств по уровню жилищной обеспеченности представлено на рисунках 1 и 2. Как можно видеть, за годы либеральных реформ происходит постепенное смещение кривых вправо, что отражает повышение средней жилищной обеспеченности.

Рисунок 1. Распределение домохозяйств Санкт-Петербурга по уровню душевой жилищной обеспеченности

Рисунок 2. Распределение домохозяйств г. Вязники по уровню душевой жилищной обеспеченности

Об усилении дифференциации свидетельствует изменение конфигурации кривых: из бимодальных они постепенно превращаются в одномодальные, но при этом кривая становится более растянутой вдоль оси абсцисс, что говорит о повышении дисперсии признака, т.е. о нарастании дифференциации.

Отрицательные последствия приватизации жилья и функционирования жилищного рынка на нынешней стадии его развития заключаются в резком увеличении числа бездомных, значительном сокращении доли жилья, распределяемого на бесплатной и частично платной (льготной) основе среди нуждающихся в улучшении жилищных условий. Так, если в 1990 году за год получили новые квартиры 14% семей от числа семей, стоявших на очереди (то есть гипотетический срок ожидания составлял бы примерно 7 лет), то в 1999 году - лишь 5% (т.е. гипотетический срок ожидания составил уже 20 лет) .

К негативным моментам можно отнести также рост цен на жилье (особенно в крупных городах), что делает его недоступным для низкодоходных и даже для значительной части среднедоходных семей. Показатель доступности жилья, если говорить о финансовой его доступности, выражается отношением рыночной цены средней по размерам, качеству и местоположению квартиры к медианному годовому доходу среднестатистического домохозяйства. То есть он показывает, сколько лет средняя семья (домохозяйство) должна откладывать весь (условно) свой денежный доход, чтобы купить среднюю по цене квартиру. Согласно нашим расчетам, в 1999 году доступность покупки жилья в среднем по России составила 6,2 года (6,6 лет - для первичного и 5,8 - для вторичного рынка жилья). При этом данный показатель варьировал от 1 года в Магаданской и Камчатской до 11 лет в Калужской и Нижегородской областях .

Отказ государства от ограничения числа жилых ячеек, которые могут находиться в собственности одной семьи, создает условия для формирования прослойки домо- и квартировладельцев, имеющих в собственности по несколько квартир (домов). Очевидно, что это жилье будет не столько удовлетворять жилищные потребности таких семей, сколько сдаваться в наем другим семьям. Опыт стран с рыночной экономикой свидетельствует, что частный наем жилья для низкодоходных групп и значительной части среднего класса является реальной альтернативой владению жильем, при условии регулирования государством арендного сектора через ограничение потолка арендной платы, налогообложение, систему субсидий на оплату арендуемого жилья для нанимателей.

Арендный жилищный сектор пока явно недостаточно развит в России (так, по данным нашего исследования частным образом снимает жилье от 2 до 4% семей).

Современная российская жилищная политика по сравнению с той, которая проводилась во времена СССР, претерпела кардинальные изменения. Она не может уже больше ориентироваться только на предоставление бесплатного жилья. В то же время государство декларирует право каждого гражданина на жилище и собирается создать систему, дающую возможность всем улучшать свои жилищные условия в той или иной форме. Для этого в современной жилищной политике предусматриваются две составляющие. Одна из них состоит в том, что государство берет на себя финансирование строительства жилья только для самых незащищенных слоев населения и льготных категорий граждан, которые определены законом. Другая линия - реализация конституционных прав всех других категорий граждан на приобретение жилья (или улучшение жилищных условий) за счет смешанного финансирования строительства из внебюджетных источников и собственных средств граждан. Основным инструментом этого должна стать ипотека.

Предпосылки для развития ипотечной системы в России есть. Уже более половины жилищного фонда страны находится в частной собственности граждан, практически повсеместно действуют первичный и вторичный рынки жилья. Как предполагается, вовлечение средств и недвижимости собственников в хозяйственный оборот позволит оживить и развить жилищный рынок, что в свою очередь позволит успешнее решать жилищную проблему уже на новой, рыночной, основе. Государственная поддержка ипотечного кредитования должна быть направлена на увеличение сроков погашения ипотечных кредитов (до 20 и даже до 30 лет) и на поддержание на приемлемо низком уровне процентных ставок за кредиты. Только такая поддержка может в значительной степени решить жилищную проблему и поддержать среднедоходные домохозяйства. Тогда и эти кредиты, и соответственно жилье станут доступны широким слоям населения.

Квартирная плата в советскую эпоху была специально установлена на таком низком уровне, чтобы оплата жилья и коммунальных услуг были доступны даже самым низкооплачиваемым и малообеспеченным гражданам. По данным бюджетных обследований Госкомстата (ранее - ЦСУ), указанные расходы в среднем составляли 3% от бюджета советской семьи . Квартирной платой покрывалась лишь треть издержек жилищно-коммунального хозяйства.

С началом реализации жилищно-коммунальной реформы, одной из главных задач которой является превращение жилищно-коммунального хозяйства в безубыточный сектор рыночно ориентированной экономики, дотации государства жилищно-коммунальным предприятиям постепенно сокращаются. Доля издержек этой отрасли, покрываемая платежами населения, растет. По данным Госкомстата РФ, уровень покрытия затрат жилищно-коммунального хозяйства платежами населения по России в среднем вырос с января по июль 2001 года с 64 до 70% . В соответствии с федеральным стандартом на 2001 год, платежами населения должно покрываться 80% издержек ЖКХ, а начиная с 2003 года - 100% издержек (согласно концепции жилищно-коммунальной реформы).

Сохранение системы дотирования "квадратных метров" означает, в сущности, то, что общество дотирует и бедных, и богатых, причем, поскольку, как было показано выше, жилищная обеспеченность богатых растет быстрее, чем у бедных, постольку все больше средств идет на дотирование обеспеченных. Если же богатые будут платить на уровне 100%-ного покрытия издержек, то высвободится часть дотаций, и эти средства можно будет направить большему числу бедных в форме адресных субсидий.

Следует заметить, что такого рода субсидии (или компенсации) в большинстве субъектов федерации малообеспеченные семьи получают, начиная с 1994 года. Право на субсидию (компенсацию) имеют все семьи и одиночки (проживающие и в муниципальном жилфонде на правах нанимателей, и в частном жилфонде в качестве собственников жилья), у кого доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг превышает установленную в каждом субъекте федерации на данный год величину. Эта величина, называемая "максимально допустимой долей расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи", была введена как основание для адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) по оплате за жилье и коммунальные услуги постановлением правительства России №935 от 24.09.1993 г. "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг". В дальнейшем были разработаны федеральные стандарты и сроки реализации жилищно-коммунальной реформы, в соответствии с которыми указанная доля должна была постепенно повышаться, пока не достигнет к 2003 году 25%. Поднимать ее выше в дальнейшем реформаторами не предусматривается, поскольку признается, что расходование семьей со средним доходом (не говоря уже о семьях с доходом ниже среднего!) на оплату жилья и коммунальных услуг более 25% своего совокупного дохода социально неприемлемо, так как неизбежно сократит ниже допустимых пределов возможности удовлетворять потребности в питании, одежде, лекарствах и т.п. При федеральном стандарте на 2001 год - 22%, по регионам страны эта доля колеблется сейчас от 10 до 22% .

Фактически сегодня доля расходов домохозяйства на оплату жилья и коммунальных услуг составляет, например в Санкт-Петербурге, по данным нашего исследования, в среднем 7,4%, а, скажем, в Вязниках - 10%. В низкодоходной группе она достигает 14%, а в высокодоходной - 3-7% (таблица 5).

Таблица 5. Доля расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в доходе домохозяйства, %

Тип занимаемого жилья	Санкт-Петербург			Вязники
I (20% с наименьшими доходами)
V (20% с наибольшими доходами)
В среднем

За период с ноября 2000 года по июль 2001 года плата за стандартную квартиру общей площадью 54 кв. м, в которой проживают три человека, по данным Фонда "Институт экономики города", увеличилась с 321,18 до 443,27 рубля (в среднем по России), т.е. выросла номинально на 38% и реально (с учетом инфляции) - на 18,6% . Доля семей, получающих субсидии, при этом повысилась с 6,5 до 7% - в среднем по стране, хотя в некоторых городах, таких, как, например, Москва, Санкт-Петербург, не увеличилась .

1 - Экономика и жизнь. 2001. №36. с.3.
2 - Исследования были проведены сотрудниками лаборатории распределительных отношений ИСЭПН РАН (в том числе автором). Исследование 1992 года проводилось при финансовой поддержке Фонда "Культурная инициатива", 1997 года - при поддержке TACIS, 2001 года - при поддержке РГНФ и программы "Социальная политика: реалии XXI века". Выборка в Санкт-Петербурге - 1000 домохозяйств, в г. Вязники - 250 домохозяйств (1992 и 1997 годы) и 500 домохозяйств (2001 год).
3 - Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. М.: Госкомстат РФ, 2000. С. 308.
4 - Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. М.: Госкомстат РФ, 2000. С. 310.
5 - Подробнее об этом см.: Гришанов В.И. Доступность жилья и жилищно-коммунальных услуг для российского населения /Доклад на международной конференции "Реформирование общественного сектора" Санкт-Петербург 25-26 мая 2001 г.
6 - Российская Федерация в 1992 году: Стат. ежегодник. М.: Госкомстат РФ, 1993. С. 162.
7 - Экономика и жизнь. 2001. № 36. с.30.
8 - Там же
9 - Исходя из социальной нормы, составляющей 18 кв. м общей площади на человека, а также из нормативного потребления электроэнергии в размере 150 квт-ч (на трех человек). Оплата услуг отопления, холодной и горячей воды, канализации, газа - по действовавшим в соответствующий период тарифам.

2. В чем состоят основные причины и цели проведения жилищной реформы?

На рубеже 80-90-х годов в стране произошли существенные политические и правовые

изменения - был взят курс на формирование рыночных отношений. Жилищная сфера,

как часть народного хозяйства и экономики страны, конечно, не могла остаться

в стороне от происходящих кардинальных преобразований.

Существующая ранее распределительная система удовлетворения жилищной

потребности граждан не дала ожидаемых результатов: миллион семей нуждались

в улучшении жилищных условий; обеспечение граждан жильем в бывшем СССР и РСФСР

в доперестроечный период являлось одной из центральных и наиболее острых социально-экономических

проблем. Вместе с тем решение этой проблемы обеспечивалось развитием государственного

и общественного жилищного фонда, содействием со стороны государства кооперативному

и индивидуальному жилищному строительству, предоставлением гражданам бесплатной

жилой площади по мере осуществления программ и строительства благоустроенного

жилья. В середине 80-х годов государством была поставлена задача обеспечить

к 2000 г. каждую семью отдельной квартирой или индивидуальным домом. В результате

этого к традиционным прибавились новые проблемы:

расселения жильцов коммунальных квартир; ликвидации малообеспеченности

жилой площадью;

благоустройства индивидуального фонда; сноса или модернизации государственного

фонда постройки до 1950 г.; создания более комфортных условий для временного

проживания в общежитиях; снятия ограничений на строительство индивидуального

и кооперативного жилого фонда. Решение этой задачи шло очень трудно, нуждаемость

граждан в жилье практически не уменьшилась. В списках очередников на улучшение

жилищных условий на начало 1990 г. в СССР состояло 14,3 млн семей и одиноких

граждан (или 23 % всех городских семей, в том числе в России - 25%), из них

более 10 лет ожидало получения квартир 1,7 млн семей (12% всех очередников),

12,6 млн человек, или 4,6%, проживали в коммунальных квартирах, 13,4 млн,

или 5 %, - в общежитиях. Кроме того, 1,1 млн человек занимали временные жилые

помещения (вагончики, балки и др.), а 2,7 млн человек снимали жилье у других

В 90-х годах в Российской Федерации наблюдается тенденция к обострению

жилищной проблемы. Ввод жилья сократился с 72,8 млн. кв. м общей площади в

1987 г. до 37,9 млн кв. м в 1992 г. Если в России в 1989 г. смогли улучшить

свои жилищные условия (причем в основном за государственный счет) 1,4 млн

семей, в 1990 г. - 1,3 млн семей, в 1991 г. - 1,1 млн семей, то в 1992 г.

число таких семей сократилось до 0,8 млн и в первую очередь в связи с большим

снижением масштабов жилищного строительства.

На начало 1992 г. в России 9 млн семей (17%) проживало в условиях, когда

на одного человека приходилось менее 7 кв. м (в то время как действующим законодательством

норма жилой площади установлена в размере 12 кв. м на человека); 5,9 млн человек

проживали в коммунальных квартирах, 6,8 млн человек - в общежитиях, 1,6 млн

человек - в ветхом и аварийном жилье.

Всего в очереди на улучшение жилищных условий стояло 11 млн семей. Средний

уровень обеспеченности жильем в России оставался низким - 16,5 кв. м общей

площади на человека (например, в Дании - 50 кв. м, в Германии - 42 кв. м,

в Болгарии - 22,2 кв. м, в Польше - 17,5 кв. м).

В связи с переходом России к рыночной экономике назрела острая необходимость

выработать новые подходы в решении жилищной проблемы, провести кардинальную

жилищную реформу.

Прежде всего должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми

помещениями - от преимущественного распределения жилья, построенного за счет

государственных капитальных вложений, к преимущественному его строительству

(приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально

слабо защищенных групп населения. Следует отметить, что в большинстве европейских

стран жилищное строительство, осуществляемое за счет частных средств, в общем

его объеме составляет 80-90%.

Нужно отметить, что вопрос обеспечения граждан жильем нуждался в упорядочении:

в условиях рыночных отношений государство не в состоянии обеспечить всех нуждающихся

бесплатным жильем. Необходимо упорядочить порядок учета граждан, нуждающихся

в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений, с тем чтобы

вводимые объемы жилой площади позволяли в короткие сроки, бесплатно или за

доступную плату решать жилищные вопросы отдельных категорий граждан. Другие

граждане, располагающие необходимыми средствами для приобретения или строительства

собственного дома (квартиры), должны решать этот вопрос самостоятельно, практически

без помощи со стороны государства. В частности, такой подход сегодня базируется

на ст. 40 Конституции РФ и принятых в последние годы постановлениях Правительства

РФ (см. коммент. к ст. 2 Основ и "Вступительную статью").

Необходимо подчеркнуть, что Основы не только закрепили новые подходы

к решению жилищной проблемы в условиях рыночных отношений, но и сохранили

прежний метод обеспечения граждан жильем - по договору социального найма.

Иными словами, одновременно существуют два механизма реализации права граждан

на жилище - рыночного и распределительного (см. коммент. к ст. 13 и 14 Основ).

Однако нельзя жилищную реформу сводить только к проблеме обеспечения

граждан жильем.

Наряду с этим основными целями реформы являются:

изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. В ближайшие

годы предполагается реализовать заложенный в Основах принцип - размер оплаты

за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на

ст.15 Основ);

принятие мер по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда.

Эти меры в рамках проведения жилищной реформы принимались и ранее, но они

не утратили своей актуальности и сегодня.

В 1993 г. Постановлением Совета Министров Правительства РФ от 20.06.93

N 595 была одобрена Государственная целевая программа "Жилище". Вот некоторые

положения из этой Программы: "Жилищно-коммунальное хозяйство, содержавшееся

в прежние годы в основном за счет государственных дотаций, в связи с их сокращением

и либерализацией цен оказалось в критическом положении"; "в целях включения

жилищной сферы в систему рыночных отношений необходим переход от выделения

дотаций жилищно-эксплуатационным организациям к выплате адресных компенсаций

(субсидий) населению", "на первом этапе - до конца 1993 г. - общая сумма выплаты

населением за жилищно-коммунальные услуги не должна превышать 10 % от совокупного

дохода семьи, на втором этапе - в 1994-1995 гг. - 15%, а на последующем этапе

В 1996-1997 гг. - 20-25% от совокупного дохода семьи, что позволит

оплачивать за счет населения около 70-80% затрат на содержание, ремонт и коммунальные

услуги. Впоследствии предполагается доведение оплаты за жилье и коммунальные

услуги до уровня рыночной арендной платы. При этом эта оплата не должна превышать

25-30% совокупного дохода средней семьи". Однако эта программа полностью не

была выполнена, а указанные вопросы нашли отражение в других нормативных актах.

Указом Президента РФ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства" от 28.04.97

N 425 одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства, которой

определены основные направления преобразований в этой отрасли, в том числе

временные рамки проведения реформы: 1997-2003 гг. Вопросы, касающиеся реформирования

жилищно-коммунального хозяйства, нашли отражение и в Программе Правительства

Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000

годах" (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.04.97 N 495).

составила 580 трлн руб., что превышает стоимость основных фондов крупнейших

отраслей промышленности России. Жилищный фонд Российской Федерации насчитывает

около 2,7 млрд кв. м общей площади, из них муниципальный фонд - 29,7%, государственный

фонд - 10,1%, остальной фонд - частный. При этом износ этих фондов достиг

40%. Стремительно ветшает жилищный фонд, снижается надежность и устойчивость

инженерных систем. Более 290 млн кв. м (11% всего жилищного фонда) нуждается

в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир,

250 млн кв. м (9%) - в реконструкции. Из года в год увеличивается аварийный

и ветхий фонд (с износом более 60%), который подлежит сносу. Только за последние

5 лет по ветхости из жилищного фонда выбыло около 40 млн кв. м общей площади

жилья. При ежегодном нормативе 4-5% капитально ремонтируется всего лишь около

1% государственного и муниципального жилищного фонда. Поэтому ремонтируются

лишь отдельные конструктивные элементы зданий.

Как отмечено в Концепции, единственным способом преодоления кризиса является

изменение системы финансирования, т.е. переход от бюджетного дотирования к

оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии

обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования

качества обслуживания. Другими словами, предусматривается резкое сокращение

бюджетных расходов (расходов государства) и соответствующее увеличение этих

расходов у населения. Согласно Концепции предусмотрен рост доли платежей населения

в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг с 35 до 100%, в том

числе по годам это составит (в %): 1997 г. - 35, 1998 г. - 50, 1999 г. - 60,

2000 г. - 70, 2001 г. - 80, 2002 г. - 90, 2003 г. - 100.

Основные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства:

совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, повышение

уровня оплаты жилья за счет населения, дифференциация ставок оплаты жилья

в зависимости от его качества и местоположения;

совершенствование системы социальной защиты при оплате жилья и коммунальных

услуг: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности

средств, выделяемых на социальную защиту населения;

совершенствование системы управления, обслуживания и контроля: формирование

специализированных организаций по управлению жилищным фондом, переход на договорные

отношения, демонополизация жилищно-коммунального хозяйства, развитие конкурентной

среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество

потребляемых услуг, выбор организаций, осуществляющих обслуживание жилья,

передача жилищного фонда в управление непосредственным собственникам жилья

Создание товариществ собственников жилья;

изменение системы распределения между регионами средств федерального

бюджета на основе использования системы государственных минимальных социальных

стандартов.

Кроме того, в целях создания рынка жилья предполагается расширить масштабы

приватизации государственного и муниципального жилищного фонда (подробнее

см. Комментарий к Закону РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации").

В частности, в Программе Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический

рост в 1997-2000 годах" отмечено, что продолжается бесплатная приватизация

жилья, которая создает условия для нормального функционирования рынка жилья;

около 37% всего государственного и муниципального жилищного фонда России уже

приватизировано; бесплатная приватизация указанного жилья остается основным

способом обеспечения начального капитала граждан для улучшения жилищных условий

рыночными способами; политика приватизации будет продолжена, с тем чтобы к

2000 г. довести долю жилья, находящегося в частной собственности, до 60-64%

всего жилищного фонда. Для сравнения следует привести данные по жилищному

образом (в %):

государственный - 66,7;

общественный - 2,9;

жилищно-строительных кооперативов - 3,8;

индивидуальный - 26,6.

В Программе Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический

рост в 1997-2000 годах" отмечено, что важнейшим элементом реформы жилищно-коммунального

хозяйства является коренное изменение системы управления и контроля, демонополизация

отрасли и создание конкурентной среды; целесообразно в большей мере сосредоточить

усилия на снижении издержек на предоставление жилищно-коммунальных услуг,

поскольку рост стоимости услуг был в значительной степени связан с монопольным

положением организаций, предоставляющих данные услуги; необходимо более активно

реформировать структуру управления и хозяйствования в отрасли, развивать конкурентные

отношения и процессы демонополизации, расширять возможности потребителей,

влиять на объемы и качество предоставляемых услуг.

В основу системы управления в отрасли будет положено рациональное разделение

функций и организация взаимоотношений между:

а) собственником;

б) управляющей организацией;

в) подрядными организациями, осуществляющими обслуживание жилищного фонда;

г) органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за

независимо от форм собственности.

На договорную основу будут переведены отношения собственника жилищного

фонда с управляющей организацией и субъектами хозяйствования и потребления

в жилищно-коммунальной сфере, будет осуществляться переход на конкурсный отбор

организаций-подрядчиков любой формы собственности. Будет оказано содействие

передаче функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное обслуживание

и контролю за качеством и количеством предоставляемых услуг субъектам жилищного

самоуправления, в первую очередь товариществам собственников жилья. Деятельность

этих товариществ будет способствовать наиболее эффективной защите их прав,

возможности влиять на стоимость и качество услуг, созданию условий для привлечения

дополнительных источников финансирования на содержание и ремонт жилищного

Функции государственного контроля и регулирования качества обслуживания

будет выполнять государственная жилищная инспекция, контролирующая не только

обеспечение минимальных стандартов обслуживания, но и факт заключения договоров,

отражающих эти нормативы.

Развитие конкуренции среди организаций, специализирующихся на выполнении

функций обслуживания жилищного фонда, позволит управляющей организации и товариществам

собственников жилья на основе конкурса выбирать организацию, которая сможет

предоставить необходимый уровень качества выполняемых ею функций по наиболее

низким ценам. Необходимой предпосылкой развития конкурентных отношений является

демонополизация отрасли. К сфере деятельности, где будет развиваться конкуренция,

относятся:

управление и обслуживание жилищного фонда и объектов городского благоустройства;

разработка и внедрение альтернативных форм предоставления коммунальных

услуг, в том числе предусматривающих создание автономных систем жизнеобеспечения,

в частности в малоэтажном жилищном фонде;

привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления

коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные

с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение

от емкостного и баллонного газа);

выполнение отдельных функций по обслуживанию объектов коммунального назначения;

проектно-изыскательские и строительные работы по развитию коммунальных

объектов.

Органам местного самоуправления необходимо ускорить разгосударствление

предприятий, функционирующих в этой сфере, и обеспечить реальное равноправие

организаций независимо от формы собственности и заключение соответствующих

договоров на основе конкурсов. В сфере действия местных естественных монополий

обращается внимание на необходимость применения дополнительных методов антимонопольного

воздействия. В этой связи органам исполнительной власти субъектов Российской

Федерации и органам местного самоуправления через управляющие организации

(службы заказчика) и государственную жилищную инспекцию предложено:

осуществлять контроль за установлением коммунальных тарифов для населения

путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий - естественных

монополистов и прибыли для формирования цен, а также участия в работе региональных

энергетических комиссий всех заинтересованных сторон (органов представительной

власти, организаций по защите прав потребителей, антимонопольных органов и

органов самоуправления жилищным фондом) при установлении тарифов как для коммунальных

организаций, так и для организаций Министерства топлива и энергетики Российской

Федерации;

повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость

субъектов хозяйствования для перехода на договорные отношения в сфере производства

жилищнокоммунальных услуг;

контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного

обслуживания потребителей на уровне государственных минимальных социальных

стандартов жилищнокоммунального хозяйства;

способствовать внедрению приборов домового и индивидуального учета и

регулирования расхода воды, тепло- и газоснабжения как объективного стимула

ресурсосбережения и элемента антизатратного механизма в жилищно-коммунальном

хозяйстве.

Реформа собственности на жилье и структуры управления жилищного хозяйства

позволит:

ускорить процессы демонополизации в отрасли путем разгосударствления

ремонтноэксплуатационных предприятий и передачи жилищного фонда в управление

управляющим организациям и непосредственным собственникам жилья - товариществам

собственников жилья;

создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования

использования жилищной собственности (земельного участка, жилых и нежилых

помещений);

членам товариществ собственников жилья самостоятельно решать вопросы

технического обслуживания и эксплуатации своей собственности, а следовательно,

устанавливать порядок расходования личных средств на управление и эксплуатацию

стимулировать установку приборов, контролирующих объем потребляемых коммунальных

услуг (тепло, вода, газ), так как реальный объем их потребления оказывается

значительно меньше рассчитываемого по нормативу и соответственно оплачиваемого

проживающими;

развить у собственников и нанимателей жилья экономное отношение к предоставляемым

услугам, установив прямую связь между оплатой услуг и расходованием ресурсов;

создавать товарищества собственников жилья на этапе организации строительства

жилых зданий, что сразу же определяет форму управления жилым зданием, а также

дает возможность инвесторам - будущим собственникам жилья самим устанавливать

уровень комфортности проживания и стимулировать их инвестиционную активность.