Комментируемого Закона добровольной пожарной охраной является форма участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Следует обратить внимание, что речь идет не об участии в тушении пожаров, а именно в принятии первичных мер пожарной безопасности. Как уже говорилось при комментировании положений ст. 12.1 Закона, в соответствии с подп. 38 и 39 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" соответственно деятельность по тушению пожаров и производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений являются лицензируемыми видами деятельности (последний - до вступления в силу технического регламента).

Таким образом, юридические лица и другие организации, не имея лицензии, не могут заниматься тушением пожаров. Формирования добровольной пожарной охраны могут следить, например, чтобы соблюдались правила пожарной безопасности в полях и лесах при разведении огня, чтобы в доступных местах имелся пожарный инвентарь и т.п. Однако целенаправленно заниматься тушением пожаров такие формирования не могут. Это, однако, не препятствует проявлениям инициативы отдельными членами формирований, но она должна реализовываться уже вне рамок организации.

Кроме изложенного, необходимо рассмотреть положения ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона во взаимосвязи с ч. 2 ст. 13. В ч. 1 указано, что добровольная пожарная охрана - это форма участия. Из ч. 2 следует, что добровольный пожарный участвует в деятельности подразделения пожарной охраны. Из этого следует, что добровольная пожарная охрана - это не организация, не подразделение, а вид деятельности, реализуемый путем внештатного сотрудничества граждан со штатными подразделениями пожарной охраны.

2. Согласно ч. 2 ст. 13 комментируемого Закона добровольный пожарный - это гражданин, непосредственно участвующий на добровольной основе (без заключения трудового договора) в деятельности подразделений пожарной охраны по предупреждению и (или) тушению пожаров. Рассмотрим критерии отнесения лица к числу добровольных пожарных.

Первый критерий связан с тем, что в определении упоминается термин "гражданин". В связи с этим возникает вопрос, идет ли речь только о гражданах РФ, или добровольными пожарными могут быть и граждане иностранных государств, постоянно или временно проживающие на территории РФ. Очевидно, что законодатель имеет в виду людей вообще, а не только граждан РФ, поскольку статус добровольного пожарного никаких преимуществ не дает - ни доступа к документам и материалам, ни материального дохода, ни льгот и преференций. Не будем забывать, что в преамбуле к комментируемому Закону указано, что под гражданами в законе понимаются граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства.

Второй критерий - это непосредственное участие в деятельности по предотвращению и тушению пожаров. Непосредственность предполагает личное осуществление каких-либо действий. Отсюда следствие: добровольным пожарным не может быть "кабинетный" работник, осуществляющий свою деятельность в организации, занимающейся вопросами пожарной безопасности и тушения пожаров.

Третий критерий - добровольность участия в указанной деятельности. Добровольный пожарный не может быть связан каким-либо обязательством применительно к данному виду деятельности - ни договором об оказании услуг, ни трудовым договором.

Четвертый критерий - участие в деятельности подразделений пожарной охраны. Таким образом, добровольный пожарный осуществляет свою деятельность не сам по себе, а во взаимодействии с имеющимися подразделениями пожарной охраны, дополняя их. В этой связи, поскольку такие подразделения должны иметь лицензии на право заниматься деятельностью, связанной с тушением пожаров, оказывающие им содействие добровольные пожарные также могут привлекаться к этим мероприятиям. Наиболее эффективно данная система может работать в сельской местности: личный состав подразделений пожарной охраны, небольшой в количественном отношении, главный упор делает на тушении пожаров с применением специальной техники, пожарных автомобилей, лестниц и т.д. В силу небольшого количественного состава, у него отсутствует практическая возможность полноценно заниматься профилактикой пожаров. Добровольные пожарные, наоборот, не "привязаны" к пожарному депо, у них нет рабочего времени применительно к пожарной охране, поэтому они могут на общественных началах следить за соблюдением правил пожарной безопасности, самостоятельно принимать какие-то меры, направленные на их предотвращение (тушить тлеющие костры вне приусадебных участков, разъяснять правила пожарной безопасности и т.д.). Конечно, у них отсутствуют полномочия должностных лиц, но им вполне по силам при выявлении тех или иных нарушений сообщать о них инспекторам Государственного пожарного надзора.

3. Согласно ч. 3 ст. 13 комментируемого Закона участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов. В соответствии с п. 2 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и городских округов.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд. Указанные полномочия осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Не следует путать социально значимые работы и общественные работы. Статус последних установлен Положением об организации общественных работ, утвержденным постановлением Правительства РФ N 875 от 14 июля 1997 г. Согласно п. 2 Положения под общественными работами понимается общедоступная трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу. Таким образом мы видим, что у социально значимых работ и у общественных работ разные цели: если первые направлены на оказание помощи органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения, то вторые призваны помочь гражданам, оказавшимся без работы.

11 мая 2016 года Правительство РФ рассмотрело на своем заседании разработанные МЧС поправки к федеральному закону от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране", одобрило их и решило внести соответствующий законопроект в Государственную Думу. Окончательная редакция законопроекта пока недоступна, но есть одна из предыдущих, видимо, близкая к окончательной (текст приводится внизу сообщения).

Поправки могут привести к резкому росту "бумажной" численности подразделений добровольной пожарной охраны и учтенных в специальном реестре добровольных пожарных. На реальное развитие пожарного добровольчества они, скорее всего, повлияют не сильно, или даже не повлияют никак (как, впрочем, и сам федеральный закон "О добровольной пожарной охране").

В частности, поправки изменяют определение добровольной пожарной дружины. Согласно действующей редакции закона, добровольная пожарная дружина - "территориальное или объектовое подразделение добровольной пожарной охраны, принимающее непосредственное участие в тушении пожаров и не имеющее на вооружении мобильных средств пожаротушения". Согласно предлагаемой новой редакции, ДПД - "территориальное или объектовое подразделение добровольной пожарной охраны, принимающее непосредственное участие в профилактике и (или) в тушении пожаров и не имеющее на вооружении транспортных средств, являющихся мобильными средствами пожаротушения". Поскольку понятие "профилактика пожаров" - очень широкое (согласно федеральному закону от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ, это "совокупность превентивных мер, направленных на исключение возможности возникновения пожаров и ограничение их последствий"), добровольной пожарной дружиной теперь можно будет при желании объявить любой коллектив, который принимает хоть какие-нибудь меры по профилактике пожаров - например, выключает свет в офисе по окончании рабочего дня.

Поправки отменяют необходимость государственной регистрации общественных организаций и территориальных подразделений добровольной пожарной охраны - соответствующий пункт (п.10 ст.6) из текста закона предполагается просто исключить. Это дополнительно расширяет возможности для создания все новых и новых подразделений добровольной пожарной охраны - поскольку их теперь не надо будет регистрировать, и они не должны будут обязательно принимать непосредственное участие в тушении пожаров, факт существования этих подразделений практически никто и никак не сможет проверить.

Некоторые поправки вполне логичны. Например, согласно действующей редакции закона, на должности руководителя территориальной добровольной пожарной команды, бухгалтера и водителя должны назначаться работники на условиях трудового договора - поправки отменяют это обязательное требование.

Согласно действующей редакции закона, добровольными пожарными могут быть физические лица старше 18 лет, "способные по состоянию здоровья исполнять обязанности, связанные с участием в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ". Предлагаемая новая редакция не предъявляет никаких требований к состоянию здоровья добровольных пожарных вообще - их предлагается оставить только для тех, кто непосредственно участвует в тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.

Сам порядок определения состояния здоровья добровольных пожарных теперь предлагается возложить на Минздрав, а не как в действующей редакции закона - на МЧС. МЧС за пять лет действия закона о добровольной пожарной охране с этой задачей (установлением данного порядка) не справился. Справится ли Минздрав - жизнь покажет.

Поправки предоставляют добровольным пожарным некоторые дополнительные льготы - например, право на внеочередную установку телефона, на внеочередное устройство детей в детские сады, на внеочередное оказание бесплатной медицинской помощи.

Добровольная пожарная охрана сейчас, в рамках действующего законодательства и действующей системы учета добровольных пожарных - это большой бумажный пузырь, имеющий мало отношения к реальности. Согласно данным МЧС России, "В настоящий момент на территории Российской Федерации создано более 40 тысяч общественных объединений пожарной охраны, в реестр добровольных пожарных внесено более 933 тысяч добровольцев. С начала этого года подразделениями добровольной пожарной охраны самостоятельно потушено более 790 пожаров, а при их тушении и проведении аварийно-спасательных работ спасено более 130 человек. Территориальными подразделениями добровольной пожарной охраны прикрыто более 38 тысяч населенных пунктов РФ с общей численностью населения более 13 млн человек" (ссылка).

В реальности многие наиболее дееспособные организации пожарных добровольцев, особенно тех, кто работает с пожарами на природных территориях, не имеют ровным счетом никакого отношения к закону о добровольной пожарной охране, и никак в требования этого закона не вписываются. Когда пожары начинают угрожать сельским населенным пунктам, находящимся вдалеке от подразделений государственной противопожарной службы - почти всегда оказывается, что тушить их некому, кроме как-то самоорганизующегося населения. Там, где сильные подразделения добровольной пожарной охраны все-таки есть - это, как правило, не новые организации, созданные после принятия федерального закона "О добровольной пожарной охране", а старые, существовавшие за много лет до него (например, подразделения Всероссийского добровольного пожарного общества, основанного в 1892 году). Когда МЧС России разрабатывало в 2010-2011 г.г. проект нынешнего федерального закона "О добровольной пожарной охране", разработчиков, в том числе лично отвечавшего за этот закон нынешнего министра В.А.Пучкова, реальные добровольцы много раз предупреждали, что такой закон работать не будет, и скорее пригасит поднявшуюся после пожаров 2010 года волну пожарного добровольчества, чем поможет ей развиться. Так оно и получилось - впрочем, вполне возможно, что МЧС именно этого и хотело (ведь добровольцы - это обычно самые объективные и квалифицированные свидетели того бардака, который творится у нас в стране в сфере пожарной безопасности).

Ниже приводится текст разработанного МЧС законопроекта.

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О добровольной пожарной охране»

Внести в Федеральный закон от 6 мая 2011 года № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 19, ст. 2717) следующие изменения:

1) статью 1 дополнить частью следующего содержания:

«3. Настоящий Федеральный закон не регламентирует участие в обеспечении пожарной безопасности физических лиц, не являющихся добровольными пожарными.»;

2) в статье 2:

«3) добровольная пожарная дружина - территориальное или объектовое подразделение добровольной пожарной охраны, принимающее непосредственное участие в профилактике и (или) в тушении пожаров и не имеющее на вооружении транспортных средств, являющихся мобильными средствами пожаротушения;»;

Б) пункт 4 изложить в следующей редакции:

«4) добровольная пожарная команда - территориальное или объектовое подразделение добровольной пожарной охраны, принимающее непосредственное участие в профилактике и тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ и имеющее на вооружении транспортные средства, являющиеся мобильными средствами пожаротушения;

«7) участие в тушении пожара и проведении аварийно-спасательных работ - действия по спасению людей и имущества от опасных факторов пожара, ликвидации пожара и проведению аварийно-спасательных работ, не предусматривающие руководства тушением пожара (проведением аварийно-спасательных работ), а также разработки оперативно-тактических и инженерно-технических мероприятий по тушению пожара (проведению аварийно-спасательных работ.»;

3) статью 3 дополнить пунктом следующего содержания:

«8) выполнения требований охраны труда.»;

4) статью 4 дополнить словами «и локальные нормативные акты организаций.»;

5) статью 5 изложить в следующей редакции:

«Органы государственной власти, и органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение прав и законных интересов работников добровольной пожарной охраны, добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны, предусматривают систему мер правовой и социальной защиты работников добровольной пожарной охраны и добровольных пожарных, оказывают поддержку при осуществлении ими своей деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.»;

6) в статье 6 пункт 10 исключить, пункт 11 считать пунктом 10;

7) в статье 8:

А) в пункте 1 исключить слова «на территориях городских и сельских поселений, межселенных территориях и в организациях»;

Б) пункт 2 дополнить словами «, а также в границах субъектов Российской Федерации.»;

В) в пункте 3 после слова «проживающие» дополнить словами «или пребывающие»;

Г) пункт 4 изложить в следующей редакции:

«4. На должности руководителя добровольной пожарной команды, бухгалтера и водителей мобильных средств пожаротушения (машинистов, мотористов и иных работников, в обязанности которых входит управление мобильными средствами пожаротушения) могут назначаться работники на условиях трудового договора в порядке, установленном трудовым законодательством.»;

Д) пункт 5 изложить в редакции:

«5. Управление деятельностью и имуществом территориальной добровольной пожарной командой или территориальной добровольной пожарной дружиной осуществляется руководителем, назначенными учредителем (учредителями).».

Е) пункт 7 дополнить словами «или руководителя организации.»;

Ж) пункт 8 дополнить словами «и других лиц, состоящих, в гражданско-правовых отношениях с данной организацией и работающих в данной организации, а также студентов (учащихся, слушателей) образовательных учреждений.»;

З) пункт 9 изложить в следующей редакции:

«5. Управление деятельностью и имуществом объектовой добровольной пожарной командой или объектовой добровольной пожарной дружиной осуществляется руководителем, назначенными учредителем (учредителями).»;

И) пункт 11 изложить в следующей редакции:

«11. Деятельность добровольной пожарной команды и добровольной пожарной дружины, их структура, права и обязанности их работников и добровольных пожарных определяются настоящим Федеральным законом, уставом добровольной пожарной команды или добровольной пожарной дружины (в случае их регистрации в качестве юридического лица) или положением о добровольной пожарной команде или добровольной пожарной дружине (в случае, если регистрация их в качестве юридического лица не осуществлялась).»;

8) в статье 10:

А) пункт 2 изложить в следующей редакции:

«2. Добровольными пожарными могут быть физические лица, достигшие возраста восемнадцати лет.»;

Б) дополнить пунктами следующего содержания:

«2.1. Участвовать в тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ вправе добровольные пожарные, годные по состоянию здоровья к осуществлению этих видов деятельности.

2.2. Состояние здоровья добровольных пожарных, участвующих в тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, определяется в соответствии с порядком, установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное регулирование в сфере здравоохранения.»;

9) в статье 12:

А) пункт 2 после слов «общественных объединений пожарной охраны» дополнить словами «и нести расходы по их содержанию.»;

Б) в пункте 3 исключить слова «и органами местного самоуправления»;

В) дополнить пунктом следующего содержания:

«4. Имущество добровольной пожарной охраны, полученное и (или) приобретенное за счет средств поддержки от органов местного самоуправления или организаций, передается соответственно на баланс муниципального образования или организаций.»;

10) в статье 17 исключить слово «территориальных»;

11) в статье 18:

А) пункт 6 изложить в следующей редакции:

«6. Добровольные пожарные, сведения о которых содержатся в сводном реестре добровольных пожарных три и более года, имеют право на следующие социальные гарантии:

Поступление вне конкурса в пожарно-технические образовательные учреждения при условии успешного прохождения вступительных испытаний;

Внеочередную установку телефона;

Предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска в удобное для добровольных пожарных время года в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации;

Внеочередное устройство детей добровольных пожарных в государственные и муниципальные образовательные учреждения для детей дошкольного возраста (детские сады);

Внеочередное оказание медицинской помощи в медицинских организациях государственной системы здравоохранения или муниципальной системы здравоохранения в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Первоочередное приобретение по месту работы или учебы льготных путевок на санаторно-курортное лечение.

Преимущество при трудоустройстве в подразделения Государственной противопожарной службы при прочих равных условиях.»;

Б) дополнить частью следующего содержания:

«13. Органы государственной власти и органы местного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов вправе предоставлять работникам добровольной пожарной охраны, добровольным пожарным, привлекаемым к участию в тушении пожаров, возмещение расходов, связанных с использованием в служебных целях личного транспорта либо с проездом на всех видах общественного транспорта (кроме такси) к месту пожара и к месту прохождения профессиональной подготовки, а также обеспечивать бесплатное питание добровольных пожарных в период исполнения ими своих обязанностей.»;

12) в статье 20:

А) пункт 3 изложить в следующей редакции:

«3. Режим несения службы (дежурства) добровольными пожарными устанавливается руководителем общественного объединения пожарной охраны. Режим несения службы (дежурства) в территориальной добровольной пожарной команде, утвержденный ее учредителем (учредителями), согласовывается с начальником местного гарнизона пожарной охраны.»;

Б) дополнить пунктом следующего содержания:

«4. Порядок несения службы (дежурства) работниками добровольной пожарной охраны и добровольными пожарными в составе дежурных сил и средств подразделений пожарной охраны других видов (порядок совместного дежурства) определяется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.»;

13) пункт 2 статьи 21 после слов «Государственной противопожарной службы» дополнить словами «и подразделений Государственной противопожарной службы,»;

14) пункт 4 статьи 21 изложить в следующей редакции:

«4. Старшее должностное лицо подразделения добровольной пожарной охраны, первым прибывшее на пожар, до прибытия подразделений иных видов пожарной охраны координирует действия личного состава добровольной пожарной охраны по тушению пожара, спасению людей и имущества при пожаре, проведению аварийно-спасательных работ.

По прибытии на пожар подразделений иных видов пожарной охраны руководство тушением пожара осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.».

Президент Российской Федерации

Государственной Думой

Советом Федерации

В соответствии с частью 2 статьи 14 Федерального закона от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 19, ст. 2717) и подпунктом 2 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 28, ст. 2882; 2005, N 43, ст. 4376; 2008, N 17, ст. 1814, N 43, ст. 4921, N 47, ст. 5431; 2009, N 22, ст. 2697, N 51, ст. 6285; 2010, N 19, ст. 2301, N 20, ст. 2435, N 51 (ч. III), ст. 6903; 2011, N 1, ст. 193, ст. 194, N 2, ст. 267, N 40, ст. 5532; 2012, N 2, ст. 243, N 6, ст. 643), приказываю.

В настоящей статье рассматриваются предоставляемые действующим законодательством возможности по финансированию пожарных формирований на территории муниципалитетов с учетом складывающейся на местах правовой базы.

Право или обязанность?

В мае 1882 г. "Тверские губернские ведомости" опубликовали следующее сообщение: "20 апреля Бежецкая Городская Дума... единогласно постановила дальнейшие действия по устройству в Бежецке вольного пожарного общества прекратить и вопрос об учреждении означенного вольного общества отклонить, о чем и просить председателя уведомить Его Превосходительство г. Начальника губернии". Причиной такого решения послужило то, что "не оказывается надлежащего числа членов в вольное пожарное общество, именно 100 человек". Изменилась ли ситуация с созданием "вольных пожарных обществ" почти два века спустя?
Как известно, Федеральный закон N 131-ФЗ определяет два типа полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере - вытекающие из обязанностей и вытекающие из прав. К обязанностям законодатель отнес обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (п. 9 ч. 1 ст. 14) и городского округа (п. 10 ч. 1 ст. 16). За муниципальными районами подобные полномочия не закреплены.
Что такое "первичные меры пожарной безопасности", обеспечение которых относится к обязанностям поселений и городских округов, определяет ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". К этим мерам относится реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров. Перечень полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности сформулирован в ст. 19 Закона N 69-ФЗ, которая относит к ним в том числе создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах. Следовательно, если исходить из общих принципов организации местного самоуправления и отраслевого закона, создание условий для организации ДПО (добровольной пожарной охраны) необходимо отнести к решению вопроса местного значения, то есть к обязанностям органов местного самоуправления.
ДПО, в соответствии с Законом о пожарной безопасности, является одним из пяти видов пожарной охраны, к которым относятся также Государственная противопожарная служба, ведомственная, частная и муниципальная пожарные охраны (ст. 4 Закона N 69-ФЗ). Однако согласно тому же Закону создание муниципальной пожарной охраны не включено в первичные меры пожарной безопасности и, следовательно, не относится к вопросам местного значения.
Такой подход полностью соответствует Федеральному закону N 131-ФЗ, который создание муниципальной пожарной охраны прямо определяет как право поселений и городских округов. Права же, как известно, реализуются за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Статус добровольной пожарной охраны

Поскольку планировать бюджетные расходы на создание условий для добровольной пожарной охраны - это обязанность местного самоуправления, обратим внимание на ее определение и принципы создания. Деятельность ДПО регулируется специальным Федеральным законом от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране". Важным является то, что этот Закон определяет ДПО как социально ориентированное общественное объединение, созданное по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.
В связи с особым статусом ДПО возникает вопрос: могут ли на нее распространяться положения ст. ст. 14 и 16 Закона N 131-ФЗ об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных ст. ст. 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"? Эти нормы предусматривают, как известно, четыре вида поддержки подобных организаций, включая финансовую поддержку и предоставление налоговых льгот не только самим этим организациям, но и юридическим лицам, оказывающим им материальную помощь.
Однако Закон N 7-ФЗ ставит условие получения от органов власти такой поддержки, а именно осуществление этими организациями в соответствии с учредительными документами определенных видов деятельности. Добровольная пожарная охрана к ним не относится. Вместе с тем ст. 31.3 Закона N 7-ФЗ дает право расширить установленный этим Законом перечень видов деятельности только за счет видов деятельности, направленных на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации. Дополнить перечень можно федеральными законами, законами субъектов Федерации, а также нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Возникает вопрос: можно ли причислить к указанным видам деятельности добровольную пожарную охрану, которая по большому счету призвана решать не социальные проблемы, а вопросы безопасности? Однако отсутствие самого определения "социальные проблемы" допускает его расширительное толкование с включением решения любых проблем конкретного населенного пункта. Помимо прочего добровольность формирования охраны можно расценивать и как элемент развития гражданского общества.
В связи с этим в ряде регионов и муниципалитетов принимаются нормативные правовые акты, расширяющие перечень видов деятельности социально ориентированных организаций за счет, например, деятельности в области пожарной безопасности и проведения аварийно-спасательных работ (Закон Республики Карелия от 5 декабря 2011 г. N 1562-ЗРК "О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Карелия", Закон Краснодарского края от 7 июня 2011 г. N 2264-КЗ "О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в Краснодарском крае").
Органами местного самоуправления Хорольского муниципального района и Артемовского городского округа (Приморский край) к таким видам деятельности отнесено содействие самоорганизации граждан, в том числе добровольным пожарным дружинам (Решение Думы Хорольского муниципального района от 21 ноября 2011 г. N 263 "Об утверждении Положения об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности, добровольчеству в Хорольском муниципальном районе", Решение Думы Артемовского городского округа от 30 сентября 2010 г. N 412 "О Положении об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности, добровольчеству в Артемовском городском округе").

Финансовая поддержка ДПО

Формами финансовой поддержки ДПО, как правило, являются субсидии, предоставляемые из бюджета после получения от организаций определенного набора документов, включающих доказательство осуществления необходимых видов деятельности и заключения договора. Помимо указанных норм Законов N N 131-ФЗ и 7-ФЗ, позволяющих (при широком толковании) оказывать финансовую поддержку ДПО как социально ориентированной организации, прямое указание на такую возможность содержится в ст. 11 Закона N 100-ФЗ. Согласно ей финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности добровольной пожарной охраны осуществляется за счет собственных средств, взносов и пожертвований, средств учредителя (учредителей), а также средств поддержки, оказываемой органами государственной власти и органами местного самоуправления. Что подразумевается под средствами поддержки, не уточняется. Соответственно, не исключается и прямое субсидирование ДПО как социально ориентированной организации (в случае принятия соответствующих местных нормативных правовых актов, как было указано выше).
Практика показывает, что чаще всего в качестве средств поддержки ДПО региональные законы предусматривают субсидии и налоговые льготы (например, Закон Республики Хакасия от 8 ноября 2011 г. N 94-ЗРХ "О некоторых вопросах деятельности добровольной пожарной охраны в Республике Хакасия"). В Рязанской области кроме субсидий предоставляются льготы по уплате налога на имущество организаций и уплате транспортного налога (Закон Рязанской области от 5 августа 2011 г. N 65-ОЗ "О некоторых вопросах обеспечения деятельности добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны на территории Рязанской области").
Но более распространена имущественная поддержка ДПО в виде предоставления в безвозмездное пользование публичной собственности, в том числе земельных участков, зданий, сооружений, служебных помещений, оборудованных средствами связи, автотранспортных средств, оргтехники и иного имущества, выделение бюджетных средств на приобретение имущества, снаряжения, комплектов спецодежды для участия в тушении пожаров. Практикуется и передача в аренду на долгосрочной основе государственного имущества по льготным арендным ставкам. Так, в Рязанской области расчетная ставка аренды за квадратный метр в год в этом случае определяется с учетом значения коэффициента социально-экономической значимости, устанавливаемого областным законом.

Персональная поддержка

Помимо поддержки организаций ДПО органы власти могут в разных формах финансировать самих добровольных пожарных, в том числе:
- осуществлять материальное стимулирование деятельности добровольных пожарных (ч. 3 ст. 16 Закона N 100-ФЗ);
- личное страхование добровольных пожарных на период исполнения ими обязанностей добровольного пожарного (ст. 17 того же Закона);
- выплачивать компенсации по договору на выполнение работ по участию в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ (ст. 18);
- устанавливать гарантии правовой и социальной защиты членов семей работников добровольной пожарной охраны и добровольных пожарных, в том числе в случае их гибели (ст. 19).
Анализ региональных и местных нормативных правовых актов показывает, что личное страхование добровольных пожарных фактически не реализуется, его редкое упоминание носит скорее декларативный характер. Чаще всего используется выплата из бюджетов единовременных пособий родственникам в случае гибели пожарных. Например, в размере 100-кратного минимального размера оплаты труда по Закону Республики Мордовия или 550 тыс. руб. по Закону Республики Хакасия, в Магаданской области этот размер определяет правительство области. При участии в тушении пожаров в случае получения увечья по Закону Республики Хакасия выплачивается пособие в размере 50-кратного минимального размера оплаты труда, также ежегодно выплачивается денежная компенсация на санаторно-курортное лечение в размере 600 руб. на каждого члена семьи добровольного пожарного. В Рязанской области для добровольных пожарных предусмотрена ежемесячная компенсация в размере 20% от оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги в пределах регионального стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, устанавливаемых в соответствии с действующим законодательством, при условии, что сведения о добровольном пожарном содержатся в сводном реестре добровольных пожарных не менее трех лет.
Следует отметить, что местные акты по этому вопросу носят менее конкретный и более декларативный характер (что и понятно, учитывая скромные возможности большинства местных бюджетов). Например, Постановлением администрации городского округа Жигулевск Самарской области от 12 октября 2011 г. N 1894 "Об утверждении Положения о добровольной пожарной охране на территории г. о. Жигулевск" к полномочиям администрации городского округа Жигулевск отнесены участие в финансовом и материально-техническом обеспечении деятельности подразделений добровольной пожарной охраны; осуществление в пределах компетенции мер по правовой и социальной защите, финансовому стимулированию граждан, участвующих в деятельности подразделений добровольной пожарной охраны; формирование и утверждение муниципальных целевых программ по развитию и обеспечению деятельности добровольной пожарной охраны.
В ряде случаев местные акты предусматривают конкретные суммы материальной поддержки. Например, Решением Собрания депутатов муниципального образования г. Узловая Узловского района (Тульская область) от 20 октября 2011 г. N 46-277 добровольным пожарным установлена мера поддержки в форме гарантированного вознаграждения за день борьбы с пожарами в размере 250 руб., которое выплачивается за счет средств резервного фонда администрации.
Иногда используется такая форма поддержки, как обеспечение возможности публиковать (размещать) на безвозмездной основе информацию о своей деятельности в средствах массовой информации муниципального образования (Решение Думы Заводоуковского городского округа (Тюменская область) от 25 октября 2011 г. N 113 "Об утверждении Положения о мерах поддержки добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны в Заводоуковском городском округе").
Очевидно, что даже в сумме все перечисленные меры поддержки вряд ли способны серьезно простимулировать жителей населенных пунктов к вступлению в ДПО. Тем более что в отношении формы этих организаций закон однозначен - они создаются либо как общественные организации, либо как общественные (а не государственные или муниципальные) учреждения, основными формами финансового обеспечения которых являются собственные средства, взносы и пожертвования, средства учредителя (учредителей). Учитывая организационно-правовую форму ДПО, органы власти не вправе выступать их учредителями.

Заключение

Таким образом, результат попыток местных и региональных властей обеспечить создание условий для деятельности добровольных пожарных дружин может быть таким же, как в Бежецке Тверской губернии конца позапрошлого века: не окажется надлежащего числа желающих рисковать своей жизнью ради мизерного пособия. Казалось бы, именно по этой причине во многих случаях более целесообразно решить вопрос о муниципальной пожарной охране. Но, как указывает закон, она создается лишь за счет собственных доходных источников муниципалитета, не включающих межбюджетные трансферты. Между тем именно за счет этих трансфертов и живет громадное количество маленьких городских и сельских поселений, и именно они в силу удаленности от центра своих регионов чаще всего нуждаются в собственных пожарных дружинах, но не имеют финансовой возможности их создать.
Как было указано выше, право создания муниципальной охраны в муниципальном районе законом не предусмотрено (хотя, учитывая ситуацию, наверное, это было бы целесообразно). При этом, как известно, от поселений районам могут по соглашениям передаваться только полномочия по решению вопросов местного значения (а не полномочия по реализации прав), причем вместе с межбюджетными трансфертами на их исполнение. То есть в рамках этих норм закона решить вопрос о создании муниципальной охраны в районе законным образом невозможно.
Для решения этого вопроса остается фактически один законный вариант - передача государственных полномочий. Государственное полномочие по организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы закреплено за органами государственной власти субъекта РФ пп. 31 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Закон не исключает возможности передать это полномочие (разумеется, с финансированием) муниципальным районам и городским округам.
Все изложенное также говорит о необходимости совершенствования федерального законодательства.

Пожарно-технические комиссии

Для привлечения работников предприятий к работам по предупреждению и борьбе с пожарами на производственных и складских объектах с численностью 50 чел. и более руководитель организации может создавать пожарно-техническую комиссию (п. 5 Правил противопожарного режима в Российской Федерации).

В состав пожарно-технической комиссии (ПТК) входят начальники производств, руководители подразделений, служб, специалисты различных профилей, инженер по охране труда, начальник добровольной пожарной дружины. Состав комиссии руководитель организации утверждает своим приказом (распоряжением). Он определяет ее полномочия, основные задачи, программу и порядок работы. Руководство комиссией, как правило, возлагают на главного инженера предприятия.

Пожарно-техническая комиссия осуществляет контроль за состоянием пожарной безопасности при эксплуатации зданий и сооружений, машин, оборудования, выполнении производственных процессов. Для этой цели члены ПТК периодически обследуют все подразделения предприятия, фиксируют выявленные нарушения, разрабатывают проект мероприятий по их устранению и доводят его до сведения администрации предприятия, затем при необходимости осуществляют контроль за его выполнением. Как показала практика, ПТК, там где они созданы, оказывают существенную помощь руководителям организаций но обеспечению пожарной безопасности на предприятии.

Добровольная пожарная охрана. Добровольные пожарные дружины и команды предприятий

В соответствии с Федеральным законом от 06.05.2011 № 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" в целях участия в профилактике и тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ, оказании первой помощи пострадавшим на пожаре добровольную пожарную охрану (ДПО) создают физические и юридические лица (предприятия), а так же их объединения.

Личный состав ДПО включает в себя работников, состоящих на должностях, предусмотренных штатным расписанием, и добровольных пожарных.

Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности ДПО осуществляют их учредители за счет собственных средств, а так же органы государственной власти и местного самоуправления. Они имеют право передавать ДПО свое имущество, в том числе здания, служебные помещения, средства связи, автотранспортные средства, оргтехнику и т.п. во владение, аренду или в безвозмездное пользование на долгосрочной основе.

В составе ДПО учредители могут создавать добровольные пожарные команды (ДНК) и добровольные пожарные дружины (ДПД), действующие на территории городских и сельских поселений (территориальные ДПК или территориальные ДПД) или в организациях (объектовые ДПК или ДПД).

Добровольная пожарная дружина (ДПД) – подразделение добровольной пожарной охраны, принимающее непосредственное участие в тушении пожаров и не имеющее на вооружении мобильных средств пожаротушения.

Добровольная пожарная команда (ДПК) в отличие от ДПД имеет на вооружении мобильные средства пожаротушения.

Участниками территориальной ДПК или ДПД являются добровольные пожарные , проживающие на обслуживаемых территориях, достигшие возраста 18 лет, занесенные в реестр добровольных пожарных и способные по состоянию здоровья исполнять возложенные на них обязанности. Для них учредители могут устанавливать знаки отличия, свою форму одежды, удостоверения (членские билеты).

Объектовые ДПК и ДПД создают на предприятиях. Их учредителями могут быть работники, в том числе руководитель организации, а участниками – добровольные пожарные из числа работников организации.

Учредители назначают руководителей ДПК и ДПД. На должности бухгалтера и водителей мобильных средств пожаротушения (машинистов, мотористов) работников нанимают на условиях трудового договора.

Работники ДПО, добровольные пожарные, осуществляющие деятельность в составе ДПК или ДПД:

• обязаны во время несения службы (дежурства) в соответствии с графиком прибывать к месту вызова при получении сообщения о пожаре или о чрезвычайной ситуации;
• участвовать в тушении пожара и проведении аварийно- спасательных работ, оказывать первую помощь пострадавшим, а так же нести службу (дежурство) в соответствии с графиком дежурства;
• имеют право на возмещение вреда жизни и здоровью, причиненного им при исполнении своих обязанностей;
• по месту работы могут пользоваться ежегодным дополнительным отпуском без сохранения заработной платы продолжительностью до 10 календарных дней;
• в обязательном порядке проходят обучение по специальным программам первоначальной и последующей профессиональной подготовки;
• для поддержания профессионализма и постоянной готовности периодически проходят учения, на которых проверяют скорость сбора работников ДПО по тревоге, знание ими своих обязанностей на случай пожара, расположения источников водоснабжения и первичных средств тушения пожаров, умение ими пользоваться, умение организовывать эвакуацию людей и имущества из зданий, тушить оборудование, находящееся под напряжением и т.д.;
• на время участия в тушении пожаров или несения дежурства, прохождения профессиональной подготовки освобождаются от работы или учебы без сохранения заработной платы. Руководители ДПК или ДПД на условиях гражданско-правового договора выплачивают им за счет средств, предусмотренных на содержание своих подразделений, соответствующую компенсацию;
• при участии в тушении пожара и проведении аварийно-спасательных работ и действиях в условиях крайней необходимости и (или) обоснованного риска, освобождаются от возмещения причиненного ущерба в соответствии с законодательством РФ.