Информационная открытость органов государственной власти и управления призвана создавать условия для получения и использования гражданами необходимой для них информации. Информационная открытость в системе государственного управления всех уровней призвана обеспечить реальную доступность для населения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности. Это позволит оказать положительное влияние на восприятие власти населением и принимаемых управленческих решений по различным сферам, формировать объективные суждения о состоянии российского общества и органов публичной власти, укрепить действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов власти и управления.

По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, обеспечение права граждан на объективную информацию определено как одно из приоритетных направлений развития демократического, свободного и справедливого общества и государства. Доступность информации – необходимое условие как формирования, так и жизнедеятельности такого общества. То, что право на информацию начинает переживаться на субъективном уровне как одно из фундаментальных человеческих прав, а на уровне декларативном – как один из приоритетов государственной политики любого уровня – достаточно очевидно.

В рамках данной статьи мы предлагаем рассматривать информационную открытость органов власти и управления как одно из обязательных условий повышения эффективности социального взаимодействия институтов государственной власти и управления с гражданами и функционирования всей системы государственного управления в целом.

В настоящее время деятельность по созданию и реализации открытой информационной среды в системе государственного управления субъектов Российской Федерации регламентируется комплексом нормативно-правовых актов. Все нормативно-правовые документы, регулирующие данную сферу можно классифицировать исходя из различных оснований. В данной статье в качестве основания будет рассмотрена классификация по юридической силе.

Это международные нормативные правовые акты; Конституция Российской Федерации; федеральные законы Российской Федерации; подзаконные акты; законодательство субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления.

Рассматривая законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, выделим несколько базовых федеральных законов: ФЗ от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; ФЗ от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

По мнению О.А. Финько, имеющего опыт работы председателя Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи: «В российском законодательстве нет цельного нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию». В своих высказываниях он отмечал также, что положения отдельных нормативных актов, которые касаются информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами, носят противоречивый характер, что обусловлено отсутствием единого подхода к установлению правил такого взаимодействия.

В большинстве федеральных законов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствуют нормы, которые могли бы обязать органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам. Таким образом, проблема доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти является чрезвычайно актуальной и практически значимой.

Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам». На уровне закона закреплено: ведение личного приема граждан должностными лицами; возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений. Законом запрещено: «преследование гражданина в связи с его обращением с критикой деятельности указанных органов или должностного лица, либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц; разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина». Закон прописывает механизмы, четко регламентирует сроки исполнения обращений граждан.

ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ, в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации; данный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применение информационных технологий; обеспечение защиты информации. В данном законе практически отсутствуют какие-либо положения, которые регулируют порядок получения информации о решениях органов публичной власти. Поэтому можно констатировать, что данным законом не установлен механизм предоставления сведений о решениях органов публичной власти. Необходимо также остановиться на ст. 8 данного закона, которая устанавливает, что не может быть ограничен доступ к: «нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией и иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами».

Рассмотрим далее принятый в 2014 году, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Данный закон на законодательном уровне закрепляет право граждан на участие в осуществлении общественного контроля. Под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» (ст. 4). Положительным моментом данного закона является установление ответственности должностных лиц за нарушение закона, привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Тем не менее, детальное правовое регулирование подобного контроля в настоящий момент отсутствует. При этом очевидно, что большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы общественного контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни рядового гражданина или организации.

Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Услуги можно получить путем: предоставление услуг посредством МФЦ; использование информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Единого портала государственных и муниципальных услуг в сети Интернет; использование электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг; работа с универсальными электронными картами; услуги оказываются в порядке и в сроки, установленные административными регламентами (по каждой услуге). Так, согласно данного закона, на каждую услугу разрабатывается и утверждается административный регламент, по тексту которого указывается точный алгоритм действий должностного лица и заявителя, сроки, контроль над исполнением, порядок обжалования действий, либо бездействия чиновников.

В 2012 году была создана Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, которая образована постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2012 г. № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства». Комиссия является постоянно действующим органом, который осуществляет координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом по вопросам формирования и функционирования системы «Открытое правительство». Согласно Положения, комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также экспертным и научным сообществами. Состав комиссии утверждается Правительством Российской Федерации.

«На сегодняшний день Открытое правительство совместно с Общественной палатой выработало понятную и прозрачную процедуру формирования общественных советов. Надо использовать этот формат, чтобы они в полном объёме выполняли свою главную функцию - общественного контроля за деятельностью государственных органов власти - и обеспечивали здесь основной запрос общества на справедливость и объективность», - отметил Министр Российской Федерации Михаил Абызов.

Таким образом, проанализировав законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, можно выделить основные возможные и вспомогательные способы (механизмы) доступа к информации о деятельности государственных органов.

К основным отнесем: обнародование (опубликование) информации; размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях в интернете; размещение информации в общественно доступных местах (на стендах, досках объявлений и т.п.); ознакомление с документами непосредственно в помещении, по месту расположения органа власти; присутствие на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления; предоставление информации по запросу.

К вспомогательным, то есть к тем, которые доступны всем, но не все могут ими воспользоваться в силу возраста, интеллекта, отсутствия финансовых либо технических возможностей, других ограничений: работу с социальными сетями; систему адресных рассылок по разным категориям граждан; способы реализации системы обратной связи с гражданами на официальном сайте федерального органа исполнительной власти; онлайн механизмы поиска, хранения и распространения информации; использование существующих механизмов идентификации, авторизации, работе с персональными данными и архивацией информации при взаимодействии с гражданами; механизмы и процедуры онлайн взаимодействия с гражданами; функциональные возможности интернет-площадки для обсуждения результатов деятельности и инициатив федерального органа исполнительной власти; регулярные онлайн-конференции с представителями федерального органа исполнительной власти.

Ограничение права доступа к информации возможно только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, доступ к сведениям, составляющим один из установленных законом видов тайн).

Рассматривая вопросы правового регулирования функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления, отдельного внимания заслуживает регулирование данного вопроса на уровне Республики Башкортостан.

01 февраля 2013 года запущен в промышленную эксплуатацию сайт “Электронная приемная” органов власти Республики Башкортостан (www.letters.openrepublic.ru). Портал «Электронная приёмная» делает общение с органами власти Республики Башкортостан доступным, удобным и быстрым. Главным преимуществом «Электронной приёмной» является то, что выходя на сайт, можно получить доступ ко всем министерствам, ведомствам Республики Башкортостан и Администрации ГО г. Уфа в режиме «единого окна» и обратиться к ним напрямую.

Проект «Открытая Республика» призван обеспечить новые формы открытого диалога власти и граждан, выстроить долгосрочную стратегию развития «открытого» региона, объединить в себе ранее начатые проекты по раскрытию информации и взаимодействия с гражданами.

Проект реализуется в двух направлениях – повышение прозрачности органов власти и развитие электронной демократии. Прозрачность органов власти призвана реализовать предоставление населению подробной информации о деятельности органов власти в т.ч. в машиночитаемой форме. Электронная демократия подразумевает создание новых форм взаимодействия общества с властью.

Таким образом можно сказать, что информационная открытость системы государственной власти и управления нашли свое закрепление в законодательстве еще не во всем возможном объеме. Несмотря на принятые меры правового характера, закрепленные в различных правовых актах разрозненные нормы до сих пор не привели к консолидации усилий со стороны органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере обеспечения информационной открытости властно-управленческих структур. В значительной степени это связано с тем, что возможность участия граждан в контроле над действиями органов власти и управления не обеспечена четкими нормативно закрепленными механизмами их реализации, а также корреспондирующими правами и обязанностями этих субъектов. Политика поступательного развития информационной открытости органов государственной власти и управления в этом контексте нуждается в системной разработке и более качественном и планомерном правовом обеспечении.

Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» № 93р от 30.01.2014 г.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» № 59-ФЗ от 02.05.2006

Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ» № 212-ФЗ от 21.07.2014 г.

Федеральный закон «Об организации предоставления государ- ственных и муниципальных услуг» № 210-ФЗ от 27.07.2010 (ред. от 21.07.2014 г.).

Финько О. А. Правовое обеспечение государственной информационной политики //НТИ. 2014, № 8. с.5. 108.

Количество просмотров публикации: Please wait

13.1. Принципы и правовые основы федеративного устройства. Федеративный договор 31 марта 1992 г. Федеративный Договор - договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ. Фактически представляет собой 3 договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ". Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ". Проект договора был рассмотрен на III (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР в марте 1991 г., где было принято решение о его доработке совместно с представителями субъектов РФ и подготовке к подписанию. Федеративный Договор был подписан 31 марта 1992 г. в Кремле полномочными представителями субъектов РФ, а от имени Федерации - Председателем Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатовым и Президентом РФ Б.Н. Ельциным. Принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного Договора.

13.2. Конституция РФ. Конституция Российской Федерации – принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Государственные органы РФ действуют на основе Конституции РФ и принципов, в ней заложенных. Конституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти – это закрепленные в Конституции РФ исходные начала, лежащие в основе функционирования этих органов.

В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7 Конституции РФ). Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина.

Принцип народовластия (ст. 3 Конституции РФ) означает, принадлежность власти народу, признание народа единственным источником власти; что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия, на им же определенных условиях. Осуществление власти народом непосредственно или через органы государственной власти: народ может осуществлять свою власть или путем голосования (на выборах, референдуме), или через своих представителей в выборных или назначаемых органах власти; власть может осуществляться только через официально установленные органы власти – ее нельзя осуществлять через какие-либо органы, учрежденные неправовым путем.

Принцип федерализма (ст. 5 Конституции РФ)выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Для этого Конституция РФ закрепляет: вопросы исключительного ведения Российской Федерации; вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ; все иные вопросы – в ведении субъектов РФ. Во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой.

Принцип разделения властей (ст. 10, 11 Конституции РФ)предполагает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными. Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ – Правительство РФ – судебные органы РФ – прокуратура), так и по вертикали (федеральные органы власти – органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне.

Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ)означает обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции РФ, законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов.

Принцип светскости (ст. 14 Конституции РФ)означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела.

Также в Конституции РФ закрепляется следующие основополагающие принципы государственной власти и управления: республиканская форма правления; самостоятельность местного самоуправления; право граждан России участвовать в управлении государством: избирать и быть избранными в органы государственной власти; иметь равный доступ к государственной службе; право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы в органы государственной власти и местного самоуправления; право граждан обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; Суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

13.3. Вопросы ведения Российской Федерации, вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации":

исключительное ведение РФ: государственное строительство; регулирование экономики и социальное развитие; внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность; оборона и охрана границ; создание правоохранительных органов и правовой системы; метеорология и статистика; государственные награды и почетные звания;

совместное ведение: обеспечение законности и правопорядка; установление общих принципов организации местного самоуправления; природопользование; здравоохранение; местные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов РФ; подбор кадров судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное законодательство; законодательство о недрах и об охране окружающей среды;

ведение субъектов РФ: все иные вопросы, которые не входят в п.п. 1 и 2.

Вопросы для самопроверки:

2. Перечислитек онституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти.

3.Как определяются вопросы ведения субъектов РФ?

Литература:

1. Конституция РФ.

2. Атаманчук Г. В. Система государственного и муниципального управления: Москва, 2005

3. Бачило И. Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука,1994

4. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник М.: Проспект, 2007. – 556с.

5. Шашина Н.С. Система государственного и муниципального: электр. уч. пособие: /;– СПб.: Изд-во СПбАУЭ, 2010.

В настоящей главе раскрывается понятие правовых актов, которые издаются (принимаются) в органах государственного управления России. В юридической литературе не существует единого понятия актов управления. Одни считают, что акты -- это государственно-властные предписания, другие, -- что акты -- особые юридические формы исполнительн распорядительной деятельности. Так или иначе, они являются самой распространенной формой реализации целей, задач и функций исполнительной власти и публичного управления.

Не давая четкого определения актам органов государственного управления, профессор С.А. Иванов характеризует их четырьмя основными признаками:

Наличие субъекта принятия правового акта управления;

Подзаконность правовых актов управления;

Юридически последствия правового акта управления.

Более четкое определение понятия акта муниципального управления дает Р.Ф. Васильев, рассматривая его как «властное волеизъявление государственных органов и остальных субъектов муниципального управления, которые устанавливают, используют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия, акты имеют все шансы быть выраженными как в устной форме, так и документом» .

Однако профессор Н.Ю. Хаманева высказывает иное мировоззрение о форме актов государственного управления, говоря, что «акт государственного управления - это всегда письменный официальный документ, и он обязан иметь содержание, необходимые реквизиты, включая подпись лица, его издавшего» . «Обычно в учебных пособиях отечественного административного права используют термин "правовые акты управления", реже - "административные акты» .

В настоящее время правовые акты управления имеют за собой значительную нормативно-правовую базу, т.е. порядок издания таких актов получил четкую регламентацию в законодательных и иных нормативно-правовых актах. Например, согласно Конституции Правительство РФ имеет право издавать распоряжения и постановления. В ст. 19 ФЗ "О единых принципах организации местного самоуправления в РФ» определяется, что органы местного самоуправления и их должностные лица могут принимать и издавать правовые акты по вопросам собственного ведения. Заглавие и виды правовых актов органов местного самоуправления, способности по изданию данных актов, порядок их принятия и введения в силу ориентируются уставом муниципального образования в согласовании с законами субъектов РФ.

Анализ разных дефиниций правового акта управления, которые встречаются в литературе, позволяет найти их характерные черты.

Акт управления - есть распоряжение уполномоченного на то органа муниципального управления либо особенного должностного лица; это официальное заключение, которое принял орган общественного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, особенная юридическая форма управленческой либо исполнительно-распорядительной деятельности. Акты управления ориентированы на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов, они воспринимаются органами и должностными лицами муниципального управления, руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов и составляют главнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления.

Также есть некоторая классификация актов государственного управления, это позволяет лучше понять их юридические индивидуальности. Универсальным считается деление актов управления в зависимости от их юридических свойств на виды: нормативные, личные (ненормативные) либо смешанные.

Нормативные акты управления - особый вид актов управления. Он содержат юридические признанные мерки, устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы.

Личные (ненормативные) акты управления оформляются постановлениями либо указами, которые не считаются нормативными. Они принимаются конкретным органом исполнительной власти в целях внедрения закона для решения вопросов, определенных управленческих дел, касающихся определенных действий, фактов, адресуются конкретным физическим либо юридическим лицам.

Смешанные акты управления - это те, в каких наряду с нормативными имеются и ненормативные предписания. Данное разделение актов управления считается в зависимости от их юридических параметров. Такими являются, к примеру, правовые акты типа положений, руководств, акты в форме концепций и т.д., применяющиеся путем "утверждения" подходящими органом.

Правовые акты управления реализуют свое назначение в деятельности органов управления и их должностных лиц, при условии, что содержащиеся в них положения исполняются. В связи с этим правовой акт управления обязан обладать юридической силой, под которой понимается его способность обозначаться в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. целиком отвечать ее задачам, целям и функциям. Также важным условием наличия у правового акта юридической силы является его соответствие требованиями, предъявляемым как к его содержанию, так и порядку принятия и издания.

Практикой и деятельностью органов государственного управления выработаны требования, предъявляемые к актам управления:

1. Закономерность правовых актов управления. Правовые акты, издаваемые органом государственного управления, должны всецело соответствовать законодательству Российской Федерации.

2. Правовой акт управления должен быть юридически обоснованным, т.е. иметь основания для издания, а также цели и задачи, которые нужно осуществить. Необходимо предусматривать последствия принятия акта управления, а также возможные сложности в его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов управления должны рассматриваться специалистами, экспертами, специальными коллегиальными образованиями.

3. Наряду с юридической, должна быть и экономическая обоснованность. Акты, требующие финансового обеспечения или сопровождения, должны быть тщательно проанализированы, разработаны и pаccчитаны на долгосрочное применение.

4. Акты управления должны иметь общественную необходимость и полезность.

Конституция – единый нормативно-правовой акт, принятый народом или от имени народа, который закрепляет основы конституционного строя, федеративное устройство государства и, права и свободы граждан Российской Федерации. Конституция принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Состоит из преамбулы и двух разделов. Первый раздел состоит из 9 глав, второй раздел – заключительные и переходные положения.

Конституция Российской Федерации закрепляет основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, статус президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, судебной власти и местного самоуправления.

Так как я обучаюсь по направлению «Государственное и муниципальное управление» мне важна вся Конституция, но было бы целесообразно рассмотреть именно 8 главу Конституции – местное самоуправление.

Глава 8 определяет основы местного самоуправления (МСУ), устанавливает, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. МСУ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В этой главе формулируются основные принципы местного самоуправления и его гарантии.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (состоит из 12 глав) в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года) является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, и имеет декларативный характер по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших. Состоит из преамбулы и трех частей.

Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (состоит из 17 глав) являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» (состоит из 10 глав) установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

Все перечисленные нормативно-правовые акты составляют основу государственного и муниципального управления.

Государственная гражданская служба и муниципальная служба в Российской Федерации

Государственные и муниципальные служащие по действующему законодательству - граждане России, осуществляющие профессиональную служебную деятельность (исполняющие профессиональные обязанности) по занимаемым должностям государственной или муниципальной службы и получающие за это денежное содержание (вознаграждение, довольствие) из бюджета соответствующего уровня. Понятие гражданского служащего определяет Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», муниципального служащего – Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации».

На гражданскую и муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям. Поступление гражданина на гражданскую или муниципальную службу для замещения должности гражданской (муниципальной) службы или замещение гражданским (муниципальным) служащим другой должности гражданской (муниципальной) службы осуществляется по результатам конкурса.

Прекращение государственной и муниципальной службы возможно при достижении предельного возраста, истечения срока действия служебного контракта, выход из гражданства РФ, невыполнение требований и запретов налагаемых на служащих.

К обязанностям гражданского служащего относятся: соблюдать нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа; поддерживать уровень квалификации и другие. Аналогичные обязанности имеют муниципальные служащие, только осуществляют их на уровне местного самоуправления.

Между гражданской и муниципальной службой существует взаимосвязь, которая обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Государственная и муниципальная служба сходны по принципам организации, функциям, целям и задачам, профессиональным требованиям к формированию кадров и регламентированию правового статуса государственных и муниципальных служащих. Однако государственная служба осуществляется гражданами в органах государственной власти Российской Федерации и её субъектов, а муниципальная служба – в органах местного самоуправления, которые в систему органов государственной власти не входят.

Регламентация организации государственного управления должна учитывать особенности функций и задач, для выполнения и осуществления которых она должна быть приспособлена. В связи с этим трудно представить единый нормативно-правовой акт, которыми полном объеме были бы урегулированы все вопросы управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности. Проблемы подготовки такого единого закона (к°" декса, основ законодательства и др.) неоднократно обсуждались в специальной литературе, на научно-практических конференциях, разнЫ* семинарах. Но очевидным является то, что принятие такого акта нер6" ально, что, однако, не означает отказа от кодификации и систематиза ции законодательства в сфере государственного управления. 300 Глава Характер и организация государственного управления 21 В Концепции административной реформы Украины вполне оборванно подчеркнуто, что «поскольку осуществить кодификацию Н0рм административного законодательства одновременно и в одном акте объективно невозможно, целесообразно осуществить поэтапную кодификацию административно-правовых норм по отдельным отраслям, сферам и институтам. Каждый этап этого процесса может завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или «книг»), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими «Кодексами»1. Действительно, законодательство в сфере организации государственного управления должно регулировать разнообразные отношения, имеющие общий, отраслевой, межотраслевой характер, территориальный аспект и др. Создание организационной системы государственного управления ограничивается отсутствием стабильной, внутренне согласованной системы законодательства, необходимого для четкого определения организации, функций, полномочий субъектов управления. В Концепции административной реформы предпринята попытка дать целостное видение решения проблем государственного управления путем проведения взаимосогласованных мероприятий, направленных на структурное преобразование органов управления, методов и форм их деятельности, чем подчеркивается приоритетность законодательного регулирования в этом деле. Массив правовых актов, действующих в сфере государственного управления, которые приняты за последние годы, значителен, но о полной и качественной регламентации управленческой деятельности говорить еще рано, поскольку многие правоотношения пока остаются за пределами правового регулирования. Решающим шагом в становлении основ осуществления государственного управления явилась Конституция Украины, которая определила систему и общие полномочия органов исполнительной власти, порядок их образования и реорганизации, а также в общем ВиДе закрепила структуру экономики, социально-культурной и ад-^инистративно-политической деятельности. Еще до принятия Основного Закона управленческая деятель-н°сть в разных отраслях была урегулирована рядом законов, процесс Совершенствования которых продолжается. В той или иной мере " Концепцш адмшютративно! реформи в УкраМ. - К., 1998. - С. 45-46. 301 Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... они относятся к сфере управленческой деятельности. В экономиче ской сфере это законы Украины «О предприятиях в Украине», «Q предпринимательстве», «О собственности», «О защите от недобросо. вестной конкуренции» и др.; в социально-культурной сфере - законы Украины «Об образовании», «О природно-заповедном фонде УК. раины», «О пенсионном обеспечении», Основы законодательства Украины о культуре и др. Значительной законодательной регламентации подверглись все отрасли административно-политической деятельности (оборона, безопасность, управление в области иностранных дел, внутренних дел и др.), а также межотраслевое государственное управление (статистика, ценообразование, стандартизация, метрология). Вместе с тем следует заметить, что некоторые законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Украины, еще находятся в состоянии отработки и обсуждения, например, законы «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти Украины» и др. Важную группу актов, регулирующих управленческую деятельность, составляют акты Президента Украины - указы и распоряжения, которые издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Украины (ч. 3 ст. 106 Конституции). Акты Президента - главы государства издаются с целью урегулирования общественных отношений по вопросам, которые Конституцией и законами Украины отнесены к его компетенции или по какой-либо причине не урегулированы законами (например, Указ от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»1). Поэтому правовые акты Президента Украины не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Значительное количество актов Президента Украины посвящено вопросам организации управления, статуса органов управления, разных звеньев их системы. Например, Указом Президента Украины от 30 декабря 1997 г. утверждено «Положение о Министерстве юстиции Украины» > Указом от 10 июня 1997 г. - «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»3 и др. Некоторые вопросы организации и деятельности в отраслях и сферах управления решаются с помощью правовых актов органов 1 См.: Урядовий кур"ер. - 1999. - 17 груд. 2 См.: Офшйний вюник Укра"ши. - 1998. - № 2. - Ст. 47. L " См.: Там же. - 1997. - № 24. - Ст. 11. 302 Глава 21 Характер и организация государственного управления________ исполнительной власти. Значительное их количество издается Каби-нетом Министров Украины, например, постановления Кабинета Министров Украины от 22 июня 1999 г. «О примерном перечне уп-павлений, отделов и других структурных подразделений областной, Севастопольской городской, районной государственной администрации»1, от 13 декабря 2001 г. «Об объемах и порядке ввоза гражданами на таможенную территорию Украины продуктов питания для собственного потребления и перечне предметов, которые могут быть отнесены к личным вещам граждан»2 и др. Правовые акты в сфере государственного управления могут иметь общий и специализированный характер. Закон Украины «Об обращениях граждан» является общим актом, поскольку его действие распространяется на соответствующие отношения независимо от сферы или отрасли управления, а Закон Украины «О Службе безопасности Украины» - специализированным, поскольку он закрепляет основы обеспечения безопасности. Такой же характер могут иметь также акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Организация управления в отраслях и сферах обеспечивается наряду с законами, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины также нормативно-правовыми предписаниями министерств и других центральных органов исполнительной власти. Значительное количество таких правовых актов принимается в сферах таможенного дела, экономики, образования, здравоохранения и др., что обусловлено недостаточным законодательным урегулированием отдельных направлений управленческой деятельности, необходимостью регламентации внутренней организации органов исполнительной власти. Но в некоторых случаях такая практика может быть не всегда достаточно обоснованной, определяется прежде всего ведомственными интересами. Местные государственные администрации издают правовые акты с Целью как комплексной регламентации отдельных направлений деятельности на соответствующей территории и внутренней организации, так и установления статуса структурных подразделений в соот-Ветствующих положениях, утверждаемых уполномоченными органа-ми или должностными лицами, решения конкретных вопросов. По в°просам, делегированным местными органами государственной ис-п°лнительной власти органам местного самоуправления, последние 1 См.: Офщшний вюник Укра"ши. - 1999. - № 25. - Ст. 1173. 2 См.: Там же. - 2001. - № 51. - Ст. 2273. 303 т Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... также могут принимать акты, регулирующие управленческие отноще ния. В некоторых случаях решения, принятые ими самостоятельно регулируют отношения, которые возникают в сфере деятельности органов исполнительной власти (общеобязательные).