Распространяются ли на учреждение и его руководителя требования Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"?
Какая ответственность установлена за игнорирование обращения гражданина и отсутствие ответа на его запрос?

В соответствии со Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Реализация гражданином данного права регламентирована от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ).
Как следует из , Закона N 59-ФЗ, установленный порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. При этом осуществление публично значимых функций должно быть возложено на эти организации. В п. 6.1 Конституционного суда РФ от 18.07.2012 N 19-П (далее - Постановление N 19-П) разъяснено, что обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала. Следовательно, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему Конституции РФ для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина ( Конституции РФ), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать подобные обращения.
Так, Российская Федерация, субъект РФ и муниципальное образование в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий - соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления - в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах ( и Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях") вправе создавать организации, выполняющие публично значимые функции и, соответственно, возлагать на них обязанности по рассмотрению обращений граждан (п. 6.2 N 19-П).
Неисполнение должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, предписаний N 59-ФЗ образует состав административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, и влечет административное наказание в виде штрафа. Исключение составляют обращения, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами ( Закона N 59-ФЗ).
Таким образом, административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан наступает не только для должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, но и для соответствующих работников государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые законом возложено осуществление публично значимых функций. Однако содержание понятия "осуществление публично значимых функций" законодателем не раскрывается. Отсутствуют единые критерии определения публично значимых функций и в правоприменительной практике. Однако установление факта осуществления той или иной организацией публично значимых функций имеет принципиальное значение. На практике это приводит к тому, что отдельные суды не признают субъектами ответственности по КоАП РФ должностных лиц коммерческих организаций только на том основании, что они создаются в целях извлечения прибыли (смотрите, к примеру, решение Кировского районного суда г. Перми от 26.03.2015 по делу 11-103/2015).
Между тем в п. 6.2 N 19-П указано, что установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и иными организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования. Сама по себе данная обязанность является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
С учетом приведенной позиции Конституционного Суда РФ к лицам, осуществляющим публично значимые функции, можно отнести любую организацию, созданную или учрежденную государственным органом или органом местного самоуправления, или наделенную полномочиями по оказанию услуг гражданам, о чем свидетельствует многочисленная судебная практика (смотрите, к примеру, постановление Верховного Суда Республики Алтай от 10.05.2016 по делу N 4А-47/2016, постановление Костромского областного суда от 28.04.2016 по делу N 4А-69/2016, решение Первомайского районного суда Нижегородской области от 18.02.2016 по делу N 12-1/2016, Решение Октябрьского районного суда г. Мурманска Мурманской области от 17 декабря 2015 г. по делу N 12-777/2015). То есть в судебной практике на сегодняшний день наблюдается тенденция широкого подхода к пониманию публично значимых функций, фактически отождествляемых с осуществлением любой общественно-полезной деятельности.
Государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования является некоммерческой организацией, осуществляющей свою деятельность в области культуры, искусств, образования и науки.
Отношения в сфере образования регулируются , от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ), иными нормативно-правовыми актами. Данные правоотношения возникают в связи с реализацией гражданами права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование ( Закона N 273-ФЗ). Соответственно, все образовательные организации, включая учреждения высшего профессионального образования, выполняют общегосударственные функции, одной из которых выступает образование. Образование представляет собой единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов ( Закона N 273-ФЗ).
Основные направления публичной деятельности высших учебных заведений определяются действующим законодательством и фиксируются в учредительных документах. Таковыми, в частности, являются осуществление образовательной деятельности, подготовка высококвалифицированных специалистов; переподготовка и повышение квалификации работников различных отраслей; осуществление научных исследований в различных областях; обеспечение государственных гарантий и др.
Следовательно, оказывая образовательные услуги гражданам, осуществляя научную деятельность, учреждения высшего профессионального образования, наряду с другими участниками образовательного процесса, выполняют общественно значимые функции, которые возложены на них законодательством и органами публичной власти, их учредившими. Поэтому, если обращения граждан связаны с деятельностью по образованию и науке, то учреждение высшего профессионального образования, на наш взгляд, обязано соблюдать требования N 59-ФЗ. Такого же мнения придерживаются суды (смотрите, например, апелляционное определение СК по административным делам Волгоградского областного суда от 05.02.2015 по делу N 33-1353/2015, апелляционное определение СК по гражданским делам Волгоградского областного суда от 14.05.2015 по делу N 33-5340/2015, апелляционное определение СК по административным делам Нижегородского областного суда от 09.07.2014 по делу N 33-5584/2014, решение Шарьинского районного суда Костромской области от 15.10.2013 по делу N 4-243/2012, апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Коми от 17.03.2014 по делу N 33-1206/2014).
Однако, помимо публичных функций, образовательная организация, как юридическое лицо, может осуществлять и иные виды деятельности, направленные на удовлетворение не общественных, а её собственных потребностей (например, сдавать имущество в аренду, заниматься благотворительностью и т.п.). Полагаем, что на эти случаи действие N 59-ФЗ не распространяется (смотрите, например, СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Коми от 31.10.2013 по делу N 33-5590/2013).

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
кандидат юридических наук Широков Сергей

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Амирова Лариса

Уважаемые специалисты, Иркутская городская молодёжная общественная организация "Глагол", функции главы которой я осуществляю в настоящее время, планирует открыть виртуальную общественную приёмную по проблемам, связанным с городским транспортом, а также по ряду других вопросов.

При формировании Положения о приёмной, изучая законодательство, мы натолкнулись на ряд препятствий.

К примеру, ФЗ-59 «О порядке рассмотрения обращений граждан» полагает, что принимать обращения граждан могут органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица (этих самых органов, как мы понимаем). Под действие этого закона также подпадает значительное количество организаций - но только при осуществлении ими публично-значимых функций. И вот эта самая формулировка вызывает всё больше вопросов. Известно, что однозначного определения данного термина нет, и ФЗ-59 едва ли не единственный закон, где эта формулировка употребляется.

А вопрос, исходя из вышесказанного, звучит так: а общественные объединения, которым дано право "представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях" (абз. 5 ст. 27 Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19.05.1995 N 82-ФЗ), могут ли принимать обращения граждан? Распространяется ли на них ФЗ-59? Осуществляют ли общественные объединения публично значимые функции?

Требуется: Бесплатный совет

Предложите платную юридическую помощь

Реагировать на обращения граждан должно не только государство, но и общественные и коммерческие организации.
Обращения граждан - одно из наиболее важных средств осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением. Будучи одной из форм участия граждан в управлении делами государства, обращения способствуют усилению контроля населения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
После распространения действия Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" на иные организации, осуществляющие публично значимые функции, в правоприменительной практике возникли трудности в определении круга таких организаций в условиях отсутствия четкой законодательной регламентации.
Сложившаяся судебная практика и практика прокурорского надзора в данной сфере позволяет сделать вывод о том, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены на субъекты, не относящиеся к системе публичной власти.
Так, обязанность рассматривать обращения граждан в установленный Федеральным законом №59-ФЗ срок законодательно возложена на государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения, нотариусов и адвокатов, политические партии, коммерческие банки, избирательные комиссии, а также иные коммерческие организации при условии осуществления ими публично значимых функций. Данной позиции придерживаются и судебные инстанции (определения Конституционного суда Российской Федерации от 19.05.2009 № 596-0-О, 01.06.2010 № 782-0-0, 16.12.2010 №1722-0-0, постановления от 23.12.1999 №18-П, 16.06.2007 №11-П).
При этом следует иметь в виду, что действие Федерального закона №59-ФЗ не распространяется на обращения, подлежащие рассмотрению в соответствии с иными федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Такой специальный порядок рассмотрения обращений граждан установлен, например, для обращений, связанных с отправлением правосудия в соответствии с АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ; жалобы Уполномоченному по правам человека в России; досудебные жалобы при предоставлении государственных и муниципальных услуг, предусмотренные Федеральным законом от 27.07.2010 №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; запросы информации о деятельности органов государственной власти (в том числе судов) и местного самоуправления, предусмотренные Федеральными законами от 09.02.2009 №8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправлении" и от 22.12.2008 №262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" соответственно; Земельным кодексом РФ и др. Таким образом, обязанность по рассмотрению обращений граждан в настоящее время возложена на значительное количество организаций, но только при условии осуществления ими публично значимых функций и при не отнесении их к обращениям, подлежащим рассмотрению в соответствии со специальными нормами.
Прокурор отдела по надзору за соблюдением прав и свобод граждан

В данном случае речь идет о возложении публичных функций и соответствующих им полномочий на кредитные организации как негосударственные организации, не являющиеся органами власти.

Как уже отмечалось, эти функции касаются проверки соблюдения законодательства и осуществляются в интересах всего общества. В правоотношениях кредитной организации с клиентами они трансформируются в права кредитных организаций, а правоотношения с государством возникают у кредитных организаций из факта их неисполнения.

Такие публичные функции необходимо отличать от публичных обязанностей, в частности:

1) вытекающих из запретов в рамках общедозволительного или разрешительного типа правового регулирования;

2) обязанностей действовать в чужих интересах при возникновении определенного правоотношения вне зависимости от воли и интересов субъекта;

3) требований (обязанностей), выполнение которых является необходимым условием возникновения правоотношения.

Также публичные функции необходимо отличать от цели деятельности кредитных организаций. У кредитных организаций цель деятельности одна - получение прибыли. При этом цель деятельности - это конечный, итоговый результат деятельности кредитных организаций. Публичные функции входят в предмет их деятельности (действия, осуществляемые для достижения результата). Целью (результатом) выполнения публичных функций кредитными организациями является достижение правопорядка как итогового состояния действия права, что относится к государству в целом, а не к деятельности кредитных организаций.

По вопросу о возложении на кредитные организации публичных функций необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выработанную применительно к нотариусам, согласно которой "Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее ст. 78 (ч. 2 и3 ) и 132 (ч. 2 ) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам"*(72) .

Следует обратить внимание, что в данной правовой позиции речь идет о передаче только отдельных полномочий и только полномочий исполнительной власти.

Кроме того, в публичных функциях необходимо выделять властные полномочия (принятие решений нормативного, а также организационно-распорядительного характера, в том числе о применении ответственности).

В п. 3 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", которым запрещается совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Следовательно, на кредитные организации могут быть возложены отдельные функции органов исполнительной власти, но без передачи властных полномочий.

Причем это возможно только федеральными законами. Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ такие функции (полномочия) возлагаться не могут.

Это связано со следующим:

1) правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, а также федеральными законами и нормативными актами Банка России (ч. 2 ст. 2 ФЗ "О банках и банковской деятельности"). Иные нормативные акты не упоминаются;

2) органы законодательной и исполнительной власти, а также органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 3 ст. 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности");

3) кредитная организация не может быть обязана к осуществлению деятельности, не предусмотренной ее учредительными документами, за исключением случаев, когда кредитная организация приняла на себя соответствующие обязательства, или случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 5 ст. 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности"). Однако, поскольку у кредитных организаций исключительная правосубъектность, перечень разрешенных им видов деятельности, а уж тем более какие-либо публичные обязанности, должны определяться федеральными законами. Учредительные документы в этой части не имеют правоустанавливающего значения. Упоминание о них должно быть исключено из закона.

Передача публичных функций кредитным организациям не может осуществляться и актами Банка России:

1) Банк России издает нормативные акты только по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами (ч. 1 ст. 7 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами, т.е. публичные обязанности (ст. 57 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");

2) Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц.

Банк России не вправе устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные федеральными законами ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций, а также не вправе обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами (ст. 58 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

К числу публичных функций кредитных организаций помимо уже упоминаемых обязанностей агентов валютного контроля и организаций, осуществляющих функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма, можно отнести:

Оценку полученных расчетных документов на предмет соответствия требованиям, установленным Банком России;

Контроль за соблюдением порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью.

Исполнение этих функций не зависит от воли и интересов ни кредитной организации, ни ее клиентов, они не могут их изменить или исключить по соглашению между собой.

Вопрос

Подпадают ли коммерческая организация и ее генеральный директор под действие федерального закона от 02.05.2006 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», обязаны ли соблюдать сроки ответов на обращения?

Ответ

По общему правилу, положения Федерального закона от 02.05.2006 года № 59-ФЗ распространяют свое действия только на обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Между тем, в случае, если на организацию возложены публично значимые функции , обращения граждан рассматриваются в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 года № 59-ФЗ.

Обоснование

Между тем, в Федеральном законе также дополнительно указывается, что установленный порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения , связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Данная норма статьи 1 Федерального закона была введена Федеральным законом от 07.05.2013 N 80-ФЗ, однако ранее в Постановлении Конституционного суда РФ от 18.07.2012 N 19-П, Конституционный Суд РФ указал, что «отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (Постановления от 19 мая 1998 г. N 15-П , от 23 декабря 1999 г. N 18-П , от 19 декабря 2005 г. N 12-П , Определение от 1 июня 2010 г. N 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций как имеющей публично-правовое значение и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации». Соответственно, подчеркнул Конституционный Суд РФ, законодатель вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений.

В юридической литературе, а также на уровне законодательного регулирования, общепризнанное определение публично значимых функций, равно как и лиц, осуществляющих публично значимые функции, не сформулировано.

Между тем, как показывает анализ практики Конституционного Суда РФ, в его решениях констатируется публично-правовой статус следующих субъектов (ссылки изложены в Статье: Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции (Синюгин В.Ю.) («Административное право и процесс», 2014, N 11) {КонсультантПлюс}):

• адвокаты (Постановление от 23 декабря 1999 г. N 18-П, Определение от 1 июня 2010 г. N 782-О-О);
• нотариусы (Постановление от 19 мая 1998 г. N 15-П);
• арбитражные управляющие, в том числе саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Постановление от 19 декабря 2005 г. N 12-П);
• политические партии (Постановление от 16 июля 2007 г. N 11-П);
• коммерческие банки, принявшие на себя обязательства по осуществлению государственной финансовой поддержки (Определение от 19 мая 2009 г. N 596-О-О);
• аудиторские организации, действующие по полномочию государства (Определение от 13 мая 2010 г. N 685-О-О);
• аттестационные комиссии (Определение от 7 июня 2011 г. N 767-О-О);
• избирательные комиссии (Определение от 16 декабря 2010 г. N 1722-О-О);
• третейские суды (Постановление от 26 мая 2011 г. N 10-П);
• государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения (Постановление от 18 июля 2012 г. N 19-П)

Таким образом, юридически значимым для цели определения того, распространяется ли на коммерческую организацию и ее должностное лицо - генерального директора положения норм Федерального закона № 59-ФЗ, является возложение на организацию публично значимых функций . При этом, поскольку в большинстве случаев реализация данных полномочий осуществляется, как правило, через некоммерческие организации, то отнесение коммерческой организации к указанной категории лиц носит маловероятный характер. Однако указанное обстоятельство не исключает возможности применения к коммерческой организации положений иных Федеральных законов, устанавливающих сроки рассмотрения обращений граждан, например,