Публичные субъекты - это особые субъекты финансового права.

Они создаются и действуют для достижения строго определенных целей, в общественных интересах, на благо своих граждан (подданных), для благоденствия и защиты. Их участие в правоотношениях является следствием объективной необходимости и определяется территориальным делением, которое обусловливает характер формирования и деятельности аппарата государства с учетом его пространственного деления.

Публичные образования - это всегда носители публичной власти, которые имеют публично-правовой статус и профиль. Наличие властных полномочий у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований является определяющим фактором для их финансово-правового статуса, поэтому в нем ярко выражены целевой компонент, а также своеобразная компетенция, в которой доминируют функциональный и территориальный аспекты. К тому же, как и многим другим субъектам российского финансового права, им присущ организационный элемент.

Государство как непременный и главный субъект в любом обществе всегда требовало и требует материального обеспечения своего существования. Поэтому для выполнения своих задач оно должно иметь в своем распоряжении материальные средства, аккумулирование и расходование которых - одна из главных его задач. В связи с этим государство заинтересовано в деятельности по созданию, распределению и использованию бюджетных и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых ресурсов отраслей народного хозяйства, организаций и др., а также обязано аккумулированные денежные средства направить в различные сферы с учетом приоритетности финансирования.

Его верховенство выражается в его независимости по отношению к любым другим властям внутри страны, а также в сфере межгосударственных отношений. Отсюда, у государства есть право по определению собственной правосубъектности, складывающейся из правоспособности, дееспособности, деликтоспособности. К тому же оно, как, впрочем, и другие субъекты, обладающие властными полномочиями, - это собственник, обладатель казны. В его собственности находится такое имущество, которое не может принадлежать никакому другому субъекту (например, земля и другие природные ресурсы; имущество, изъятое из оборота; централизованный фонд денежных средств - бюджет и т.п.).

В пользу государства в законодательстве разных стран устанавливаются различные привилегии. На совокупность этих привилегий (известных под названием Jus fisci) еще в XIX в. указывая известный ученый Д. И. Мейер . Он объяснял их присутствие принадлежностью обширных пространств государственной собственности "по праву собственности казне". Привилегии такого рода в России существуют и сегодня. Это освобождение от уплаты государственной пошлины, преимущества государства перед другими кредиторами и т.п.

Права публичных субъектов-собственников прямо вытекают из действующего законодательства. Так, ГК РФ (ст. 214-215) регламентирует состав государственной и муниципальной казны. БК РФ (ст. 41) - виды доходов бюджетов бюджетной системы России. НК РФ (ст. 13-15) - перечень федеральных, региональных и местных налогов, формирующих доходную часть бюджетов. При этом уплата налогов нередко рассматривается как обязанность и конституционный долг (ст. 57 Конституции РФ).

Государство в ряде случаев может реализовывать свои права (и суверена, и казны) одновременно, поэтому суверенные права Российского государства в области финансовой деятельности затрагивают прежде всего бюджеты (федерального и регионального уровня), государственные внебюджетные фонды, которые являются составной частью казны. В этом случае государство выступает одновременно как суверен (посредством выражения государственной воли на утверждение бюджетов) и как казна, т.е. собственник, который владеет, распоряжается и использует денежные средства из данных фондов.

Финансово-правовой статус государства регламентируется нормами публичного, а не частного права. Оно наделяется самостоятельными правами и признается особым субъектом права (Sui genetic).

Суверенитет Российского государства согласно ст. 4 Конституции РФ распространяется на всю его территорию, где гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (ст. 8). К тому же не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ). В категоричной форме в Конституции РФ закрепляется правило о том, что Российская Федерация обладает суверенными правами (ст. 67), а в ст. 71 определяется ее исключительная компетенция, в том числе и финансовая.

Реализация финансово-правового статуса государства происходит в процессе вступления в различные отношения: бюджетные и налоговые; по поводу государственного кредита, обязательного государственного страхования и финансов предприятий; связанные с функционированием внебюджетных фондов, а также с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу финансов, и др. Следовательно, полномочия в указанных сферах характеризуют финансовую компетенцию государства, которая раскрывается через установление:

• 1) системы федеральных органов законодательной, исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти;
• 2) основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического и социального развития государства в целом;
• 3) правовых основ единого рынка; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, основ цеповой политики; федеральных экономических служб, включая федеральные банки;
• 4) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития;
• 5) внешней политики и международных отношений и др. Российское государство проявляет себя как субъект и тогда, когда оно регулирует финансовые отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ, между ними и органами местного самоуправления.

Важным для уяснения финансово-правового статуса государства является и тот факт, что при реализации публичной власти чаще всего им используются государственно-правовые установления. В некоторых (исключительных) случаях средством управления и регулирования общественных отношений выступает договорная форма. Так, в силу ст. 11 Конституции РФ в нашем государстве получили распространение договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации.

Для выполнения разнообразных функций государством создается система органов, которая представлена тремя ветвями власти и должна действовать в совокупности, как единое целое. Они являются его представителями. Деятельность представителей казны большей частью основана на коллегиальном начале и только в отдельных случаях от имени государства действуют должностные лица. От реализации органами своих полномочий зависит эффективное функционирование государства в целом. Государство в этом случае выступает как единая система органов, выполняющих большинство правомочий публичного субъекта.

Однако функции государства - это не функции отдельно взятых органов. Следовательно, выделяют функции государства и функции органов.

В дополнение добавим, что особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствие. Они проявляются в том, что федеративное государство (Российская Федерация) может выступать в качестве единого субъекта, а также может быть представлено в качестве отдельных его субъектов - субъектов РФ, считающихся государственными образованиями.

Субъектами РФ признаются такие субъекты, которым в соответствии с Конституцией РФ придан статус субъектов Федерации (ст. 65).

Не вызывает сомнения тот факт, что субъекты РФ обладают финансовой компетенцией. Они характеризуются самостоятельностью и реализуют ее через конкретные полномочия. У субъектов имеются права на принятие нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность.

Наделяя Российское государство исключительностью в финансовой сфере, законодатель (ст. 73 Конституции РФ) предоставляет субъектам Федерации самостоятельные права и всю полноту государственной власти на своей территории. В связи с чем рассматриваемые субъекты вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Наряду с этим все субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Важным для характеристики финансовой правосубъектности является то, что независимо от того, какой это субъект: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти они между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).

Реализация финансовых прав и исполнение обязанностей субъектами РФ осуществляется вне пределов ведения Российской Федерации и се полномочий по предметам совместного ведения, так как существуют сферы, которые находятся в совместном ведении Российского государства и его субъектов. К ним, например, относятся отношения по разграничению государственной собственности и установлению общих принципов налогообложения и сборов (ст. 72 Конституции РФ). К тому же согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Следовательно, Конституция РФ не содержит закрытого перечня предметов ведения субъектов Федерации, а предметы ведения, не отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, находятся в ведении субъектов Федерации. Отсюда, за исключением некоторых полномочий, субъекты РФ обладают всей полнотой власти, поэтому при осуществлении финансовой деятельности они воспринимаются и как властвующие субъекты, и как носители имущественных отношений.

Единство экономического пространства обеспечивает равные условия всем субъектам Федерации и отвечает потребностям свободы конкуренции и движения капитала. Оно достигается наличием единой денежной, финансовой, банковской и таможенной систем, а также ограничением прав субъектов РФ в регулировании рыночных процессов или установлении региональных барьеров. И поскольку субъекты Федерации обладают собственными материальными и финансовыми ресурсами, то они претворяют в жизнь на своей территории различные региональные программы по развитию социального обеспечения, культуры, экономики и др., реализация которых по многом зависит от степени обеспеченности денежными ресурсами и от их законотворчества.

Муниципальные образования в качестве самостоятельных субъектов в пашем государстве появились относительно недавно, со времени принятия Конституции РФ. Однако термин "муниципальные образования" в пей не упоминается. В ст. 130-133 Конституции РФ акцент делается на полномочия органов местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, и многое другое. Органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, хотя и не входят в систему органов государственной власти.

Важным гарантом самостоятельности муниципального образования является его финансовая независимость, которая предоставляет возможность органам местного самоуправления управлять рисками и отвечать по своим обязательствам.

Содержание муниципальных финансовых правоотношений составляют финансовые полномочия, которыми наделяются участники муниципальной финансовой деятельности для решения вопросов на своей территории для обеспечения потребностей населения в различных сферах жизнедеятельности. Осуществляя финансовую деятельность и решая вопросы местного значения, муниципальные образования реализуют налоговые, бюджетные, кредитные и другие полномочия.

• Мейер Д. И. Русское гражданское право: в 2 ч. (по испр. и дои. 8-му изд. 1902 г.). 3-е изд., "испр. М.: Статут, 2003. С. 137.

Наряду с и участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются государство и другие публично-правовые образования.

Для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных (региональных, местных) задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях.

При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.

С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом.

Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.

К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования.

Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов.

К их числу относятся как Российская Федерация (федеральное государство) в целом, так и ее отдельные субъекты – республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми и т.дч. 1 ст. 65 Конституции РФ), являющиеся государственными образованиями.

Что касается городских и сельских поселений и других муниципальных образований, то в них осуществляются функции местного самоуправления, в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Несомненно, однако, что они обладают известными властными полномочиями, т. е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон, поэтому как муниципальные, так и государственные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований.

Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует различные, в том числе имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров, при этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы.

Вместе с тем, участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений.

Оно не может использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.

Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками –

Субъект бюджетного права - то лицо, которое обладает бюд- жетной правосубъектностью и может благодаря этому участвовать в конкретном бюджетном правоотношении. В бюджетном праве доминирующим субъектом является государство, т.е. Российская Федерация и субъекты Федерации. По классификации субъекты бюджетного права относятся к публично-правовым образованиям. Российская Федерация в целом и субъекты Федерации представляют собой государство. Поэтому их общие характеристики в качестве субъектов финансового права в значительной мере производны от характеристик государства. В связи с этим государство можно рассматривать как обобщенный субъект бюджетного права. Государство (Российская Федерация в целом и субъекты Федерации) является субъектом бюджетного права, обладая компе- 70 тенцией в области бюджетной деятельности. Последняя закреплена в Конституции РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, в конституциях и уставах субъектов Федерации и других актах. Компетенция государства в области бюджетной деятельности выражается чаще всего в его суверенных правах в этой области, к которым, в частности, относятся: право на утверждение бюджетов (федерального и субъектов Федерации) и др. Следовательно, государство, будучи субъектом бюджетного права, чаще всего выступает как властвующий субъект, т.е. суверен. Однако одновременно государство часто выступает в качестве государства-собственника, т.е. казны83. Это обусловлено тем, что суверенные права государства в области бюджетной деятельности затрагивают бюджет, являющийся составной частью казны. Казна же в соответствии со ст. 214 ГК РФ есть государственная собственность. К числу суверенных прав Российской Федерации относятся прежде всего ее материальные бюджетные права. Это следует из ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации федеральный бюджет, а также из ряда статьей БК РФ, перечисляющих права Российской Федерации на федеральный бюджет. К материальным бюджетным правам Российской Федерации относятся: а) право на собственный бюджет; б) право на получение бюджетных доходов и зачисление их в данный бюджет; в) право на использование бюджетных средств; г) право на распределение бюджетных доходов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами; д) право на образование и использование в рамках бюджета специальных фондов84. Эти права зафиксированы в ст. 84, 69, 96.6, 96.10, 131 - 133. БК РФ и др. Суверенные права Российской Федерации на собственный бюджет есть одновременно и право государственной собственности, ибо согласно ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета составляют государственную казну. Поэтому Российская Федерация, являясь субъектом материальных бюджетных прав, выступает одновременно как государство-суверен и государство-казна. Исходя из ст. 71 Конституции РФ к суверенным правам Рос- 71 сийской Федерации в сфере бюджетной деятельности следует относить не только материальные бюджетные права, но и процессуальные. Эти права неразрывны между собой. Права Российской Федерации на получение, распределение, использование бюджетных доходов определены, ограничены и т.д. ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год, который и является результатом реализации процессуальных бюджетных прав Российской Федерации на рассмотрение, утверждение федерального бюджета. А.В. Мицкевич и P.O. Халфина, занимавшиеся проблемами государства как субъекта права, подчеркивали, что в праве на утверждение бюджета и отчета о его исполнении выражен государственный суверенитет. В связи с этим Российская Федерация в целом является субъектом права на рассмотрение и утверждение бюджета, а также отчета о его исполнении. Субъектом бюджетного права является не только Российская Федерация, но и субъекты Федерации, которые наделены компетенцией в сфере бюджетной деятельности государства (Российской Федерации в целом), реализуют суверенные права государства в этой сфере и за которыми согласно ст. 214 ГК РФ закреплено право государственной собственности на бюджетные средства85. Аналогично федеральному уровню субъекты Федерации являются субъектами финансового права в отношении материальных бюджетных прав, а также прав на рассмотрение и утверждение бюджета. Кроме того, субъекты Федерации являются субъектами финансового права в межбюджетных отношениях, т.е. в отношениях с муниципальными образованиями (ст. 135 БК РФ). Это отношения по предоставлению и получению дотаций, субвенций, субсидий и т.д. Такой вывод явно следует из конституций и уставов субъектов Федерации, а также иного бюджетного законодательства. Так, в конституциях и уставах субъектов Федерации закрепляется право субъектов Федерации на собственный бюджет. 72 Помимо Российской Федерации и субъектов Федерации в ка честве субъектов бюджетного права в классификационный ряд «публично-правовые образования» включаются муниципальные образования, действующие в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также закрытые административно-территориальные образования. Понятие муниципального образования дано в ст. 2 указанного Закона, из которого следует, что муниципальное образование - определенная территория (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения), в пределах которой население осуществляет местное самоуправление. В связи с этим, когда говорят о муниципальном образовании как о субъекте финансового права, это, по существу, означает, что говорится о населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Исходя из ст. 52, 57 и 64 названного Закона муниципальное образование является субъектом бюджетного права в отношении прав формирования и исполнения местного бюджета. Кроме того, согласно ст. 135 БК РФ, а также ст. 60-63 данного Закона из бюджета субъекта Федерации местному бюджету выделяются: а) дотации; б) субсидии, в) субвенции. Соответственно, муниципальное образование является субъектом бюджетного права в отношении прав на получение вышеназванных финансовых ресурсов. Значительный круг субъектов бюджетного права составляют коллективные субъекты. П Под коллективными субъектами бюджетного права следует и понимать организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные бюджетными правами выступать в отношениях с другими субъектами персонифицированно, как единое целое. К коллективным субъектам бюджетного права относятся: а) органы государственной власти; б) Центральный банк РФ; в) кредитные организации; г) организации (предприятия, бюджетные учреждения). 73 Основанием для признания органов государственной власти субъектами бюджетного права является наличие у них компетенции в области бюджетной деятельности государства. Коллективными субъектами бюджетного права являются представительные и исполнительные органы государственной власти. Органы государственной власти, будучи коллективными субъектами бюджетного права, выступают в качестве уполномоченных государством органов. Наделенные государством компетенцией в сфере его бюджетной деятельности, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах. В круг представительных и исполнительных органов государственной власти в качестве субъектов финансового права входят органы как федерального, так и регионального уровня, а органов исполнительной власти - органы как общей, так и специальной компетенции. Представительные органы государственной власти выступают в качестве коллективных субъектов бюджетного права, осуществляя главным образом государственный бюджетный контроль через свои комиссии и комитеты. Так, на федеральном уровне в ведении Государственной Думы Федерального Собрания РФ находится Контрольно-бюджетный комитет, наделенный этой функцией. Кроме того, государственный бюджетный контроль проводится и через Комитет по бюджету и налогам Совета Федерации. Во всех остальных случаях осуществления бюджетной деятельности государства (рассмотрение, утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении и т.д.) представительные органы государственной власти выступают не как коллективные субъекты финансового права, а от лица государства как субъекта финансового права (подробнее об этом см. в гл. 7 пособия). Исполнительные органы государственной власти общей компетенции выступают в качестве коллективных субъектов бюджетного права в отношении права составления проектов бюджетов и их исполнения. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ проект федерального бюджета составляется Правительством РФ, а проект бюджета субъекта Федерации - соответствующим органом исполнительной власти субъекта Федерации. 74 Исполнительные органы государственной власти специаль ной компетенции являются коллективными субъектами бюджетного права в отношении самых различных правомочий в области бюджетной деятельности государства, составляющих их компетенцию. В числе этих органов: Минфин России и непосредственно федеральные государственные службы, входящие в его состав: Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Кроме того, в систему этих органов следует включать финансовые органы субъектов Федерации, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств и др. Например, Минфин России, финансовые органы субъектов Федерации правосубъектны в отношении прав на непосредственное составление проектов бюджетов (ст. 171 БК РФ) и т.д. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов86. Федеральное казначейство осуществляет исполнение бюджетов и т.д. К коллективным субъектам бюджетного права относится также и Центральный банк РФ, когда обслуживает счета бюджетов, управляет средствами Резервного фонда и средствами Фонда национального благосостояния. Помимо Центрального банка РФ к коллективным субъектам бюджетного права относятся кредитные организации, выступающие в качестве юридических лиц, наделенных государством властными полномочиями. Кредитные организации являются субъектами бюджетного права и при осуществлении некоторых расчетных операций. Они обслуживают счета бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (п. 2 ст. 156 БК РФ). Коллективными субъектами бюджетного права, помимо перечисленных, являются организации (предприятия, бюджетные учреждения). Они обладают финансовой правосубъектностью в отношении: а) прав на получение бюджетных средств в порядке бюджетных ассигнований; б) прав на получение бюджетных кредитов; з) прав распорядителя бюджетных средств. Коллективными субъектами бюджетного права в отношении 75 прав на получение бюджетных ассигнований являются бюджетные учреждения. Юридические лица относятся к коллективным субъектам бюджетного права, ибо они могут приобрести право на получение бюджетных кредитов на условиях возвратности и возмездности (ст. 93.2 БК РФ). К индивидуальным субъектам бюджетного права относятся физические лица. Физические лица являются субъектами бюджетного права в отношении права получения из бюджета средств в форме субсидий (ст. 78 БК РФ).

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, которые регулирует гражданское права, является государство и другие публично-правовые образования. Для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющиеся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюдать интересы участников имущественного оборота, как юридически равных находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.

К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования. Государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом. Ее отдельные субъекты - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 КРФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ последние "обладают всей полнотой государственной власти".

Что касается городских и сельских поселений и других муниципальных образований, то в них осуществляются функции местного самоуправления (ст. 131 КРФ), в связи, с чем они не могут считаться государственными образованиями. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они обладают властными полномочиями, т. е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 КРФ). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований.

Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует различные (в том числе имущественные отношения) устанавливая в качестве общеобязательных правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.

Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами. Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во внутренних (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т. е. возможности привлечения к суду только с их согласия).

Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и требуется самой природой гражданско-правовых отношений. Поэтому незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения публично-правовыми образованиями в гражданских правоотношениях односторонних преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов других участников оборота. Например, путем издания правовых актов, в одностороннем порядке изменяющих условия выпущенных в обращение займов, установления иммунитета бюджетов и т. д.

Особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований.

Гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований в различных правовых системах оформляется по-разному. Во многих правопорядках государство в целом и (или) его органы (учреждения), а также административно-территориальные образования признаются юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного, властно распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота, прежде всего в вопросах имущественной ответственности, они уравниваются с юридическими лицами частного права (в частности, при их неплатежеспособности в отношении юридических лиц публичного права открываются процедуры банкротства).

В ряде случаев государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривается как фиск (казна) - особый субъект права. Это понятие применяется только к государству, но не к его органам (ср., например, абз. 1 § 89 Германского гражданского уложения и ст. 19 ГК РСФСР 1922 г.), которые в таком случае считаются лишь представителями казны. Не применяется оно и к административно-территориальным (муниципальным и иным) образованиям, которые обычно рассматриваются как юридические лица публичного права.

Действующий ГК РФ вслед за законами о собственности и Основами гражданского законодательства 1991 г. рассматривает казну не как субъект права, а как часть государственного (или иного публичного) имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ).

Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются. Следовательно, с точки зрения законодательной техники правило п. 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоотношений юридических лиц, он по общему правилу имеет в виду также и публично-правовые образования.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Попытки обосновать различия между понятиями целевой и специальной правоспособности применительно к государству представляются неудачными, ибо в гражданском праве целевая правоспособность традиционно отождествлялась со специальной (п. 1 ст. 49 ГК РФ).

Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.

Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны (нераспределенного государственного и муниципального имущества).

Имущество казны, состоящее, прежде всего из средств соответствующего государственного или местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральные и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований. А не от собственного имени, например при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений.

Операции со средствами республиканского бюджета РФ, в том числе управление его доходами и расходами, осуществляет Федеральное казначейство РФ и его территориальные органы, входящие в общую систему Министерства финансов РФ.

При предъявлении Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства денежных требований или требований об уплате обязательных платежей в федеральный бюджет и не бюджетные фонды органом, уполномоченным выступать от ее имени, теперь является Федеральная налоговая служба, а в некоторых случаях - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Ранее эти функции выполняла Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству и ее территориальные органы.

Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы публичной власти. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. А также контроль над его сохранностью и использованием по назначению обычно осуществляется министерствами и ведомствами - органами исполнительной власти, выполняющими функции управления государственным и муниципальным имуществом (абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 2, п. п. 2 и 3 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях). В настоящее время эти функции осуществляют различные федеральные агентства. Последние принимают решения об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями, и распоряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК РФ).

Другие органы исполнительной власти осуществляют от имени публично-правовых образований приватизацию их имущества, в том числе выступают в качестве продавцов в сделках приватизации и учредителей хозяйственных обществ с государственным (или иным публично-правовым) участием. Становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по бездокументарным ценным бумагам).

Распоряжение изъятыми предметами контрабанды на основании правил таможенного законодательства от имени государства осуществляют органы Федеральной таможенной службы. Определенные законом государственные органы исполнительной власти выступают в роли государственных заказчиков в договорах поставки и подряда для государственных нужд (ст. 764 ГК РФ); в роли субъектов некоторых исключительных прав, принадлежащих федеральному государству, и т. д.

В настоящее время таких субъектов можно разделить на 2 основные группы:

1. Непосредственно носители бюджетных полномочий (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования).

Ведущий субъект – РФ. Наличие бюджетных полномочий у РФ обусловлено особым правовым статусом РФ в связи с тем, что РФ является федеральным центром для субъектов РФ, которые вправе определять порядок осуществления бюджетной деятельности путем издания специальных федеральных законов, а также соответствующих подзаконных НПА.

Ст. 71 КРФ + ст. 7 БК РФ, где закрепляются основные бюджетные полномочия РФ.

Бюджетные полномочия РФ можно разделить на 3 основные группы:

1. Бюджетные полномочия в отношении определения общих правил осуществления бюджетной деятельности. Н-р, определение общих принципов организации и функционирования бюджетной системы, межбюджетных отношений и бюджетного процесса.

2. Полномочия в отношении федеральных финансов. Н-р, ст. 15 БК РФ: РФ имеет право на собственный бюджет. РФ определяет порядок принятия и исполнения расходных обязательств РФ.

3. Полномочия в отношении нижестоящих бюджетов. Н-р, РФ вправе временно осуществлять бюджетные полномочия субъектов РФ, РФ вправе определять порядок оказания финансовой помощи субъектам РФ и МО. Кроме того, РФ устанавливает порядок установления регулирующих доходов между бюджетами.

Субъекты РФ

1. Полномочия по определению порядка осуществления бюджетной деятельности на территории соответствующего субъекта РФ. Н-р, ст. 8 БК РФ: субъекты определяют порядок предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

2. Права субъекта РФ в отношении федеральных финансов. Субъекты РФ получают финансовую помощь за счет средств федерального бюджета в ситуациях, когда РФ передает отдельные полномочия субъекту РФ.

3. Полномочия в отношении нижестоящих бюджетов. Определяет порядок предоставления финансовой помощи за счет регионального бюджета. Временное осуществление финансовых полномочий. Ст. 72 КРФ.

Муниципальные образования

1. Полномочия в отношении муниципальных финансов.

· Право на собственный бюджет.

· МО самостоятельно осуществляют муниципальные заимствования

2. Полномочия в отношении вышестоящих бюджетов. МО вправе требовать предоставления соответствующих финансовых ресурсов при передаче им осуществления отельных государственных полномочий. кроме того, в отдельных случаях сельские поселения, которые входят в состав муниципального района, могут передавать отдельные бюджетные полномочия муниципальному району на основании соглашения между администрацией муниципального района и администрацией поселения. Ст. 9 БК

2. Субъекты, которым делегированы бюджетные полномочия публично-правовыми образованиями .

??? В эту группу входят органы государственной власти и органы местного самоуправления, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы власти(они рассматривают и утверждают бюджет, контроль за исполнением бюджета, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета)+ контрольно-счетные органы (осуществление контроля за использованием средств соответствующего бюджета и использованием собственности соответствующего субъекта) государственной либо муниципальной собственности. Соответствующих публично-правовых образований. ???