Формирование нормативной правовой базы, регулирующей реализацию Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», ставит перед органами государственной власти и местного самоуправления ряд вопросов при организации финансирования учреждений за счет бюджетных средств. От решения этих вопросов напрямую зависит реальная степень самостоятельности учреждений.

Начиная с 1 января 2011 г. финансирование учредителем бюджетных и автономных учреждений из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ может осуществляться в трех основных формах - субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), субсидии на иные цели и бюджетные инвестиции (соответственно, ст. 78.1 и 79 Бюджетного кодекса РФ). Состав, порядок перечисления и расходования данных средств для бюджетных и автономных учреждений не одинаков и будет рассмотрен далее.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). Данный механизм применяется уже много лет, поэтому финансирование учреждения при его переводе в форму казенного не вызывает новых практических вопросов. Требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет установлены Приказом Минфина РФ №112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений». Вступившая в силу с 1 января 2011г. редакция указанного Приказа применяется к казенным учреждениям, а также к бюджетным учреждениям, финансирование которых в переходный период по реализации Закона №83-ФЗ осуществляется на основе сметы. Показатели бюджетной сметы отражают весь объем финансирования учреждения и включают в себя осуществляемые учреждением бюджетные инвестиции, а также публичные обязательства, исполнение которых осуществляет казенное учреждение.

Особым видом бюджетных доходов всех типов учреждений являются средства, полученные от выполнения государственных или муниципальных заказов. Федеральный закон от 21 мая 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не препятствует учреждениям участвовать в конкурсах, котировках и аукционах на право заключения государственных или муниципальных контрактов . Следовательно, государственные учреждения могут получать бюджетные средства, в том числе средства учредителя, и в форме оплаты поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг. Эта категория доходов является формой приносящей доход деятельности, учет и распоряжение ими осуществляется в общем для соответствующего типа учреждения порядке.

Для бюджетных и автономных учреждений здравоохранения, участвующих в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования, можно выделить еще одну форму финансирования из бюджета учредителя - перечисление трансфертов в бюджет территориального Фонда обязательного медицинского страхования, который в дальнейшем осуществляет финансирование учреждения. Данная форма используется в субъектах РФ, перешедших на одноканальное финансирование здравоохранения, и не предполагает прямого контроля учредителя за расходованием средств. При этом согласно п. 19 ст. 31 уточненной редакции Закона №83-ФЗ, учреждения, участвующие в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования не могут быть созданы в виде казенных учреждений.

Субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением задания как для бюджетных, так и для автономных учреждений финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением или приобретенных за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (ст. 9.2 Федерального закона от 12 декабря 1996г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 4 Федерального закона от 3 ноября 2006г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

Помимо этого, указанная статья Закона №174-ФЗ устанавливает, что для автономных учреждений финансовое обеспечение задания осуществляется с учетом мероприятий, направленных на развитие учреждения, перечень которых определяется учредителем. Федеральные правовые акты не содержат каких-либо требований, которым должны отвечать мероприятия, направленные на развитие автономных учреждений, следовательно, региональные и муниципальные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя вправе самостоятельно решать, финансирование каких мероприятий будет учтено при расчете объема субсидии на выполнение задания. Единственным ограничением в данном случае следует считать ст. 20 Закона №174-ФЗ, которая определяет, что объем финансового обеспечения выполнения задания не может зависеть от типа учреждения. Если одни и те же услуги (работы) оказывают (выполняют) в публично-правом образовании и бюджетные, и автономные учреждения, то средства, выделяемые на мероприятия по развитию автономного учреждения не могут учитываться в составе нормативных затрат на выполнение услуг (оказание работ) или нормативных затрат на содержание имущества. Такой учет автоматически ведет к зависящим от типа учреждения различиям в финансировании, поскольку финансирование мероприятий по развитию может быть включено в состав субсидии на выполнение задания для автономных, но не для бюджетных учреждений.

Согласно п. 17 ст. 30 Закона №83-ФЗ, не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетному учреждению, используются в очередном финансовом году на те же цели. Автономные учреждения данными средствами распоряжаются самостоятельно в соответствии с общей нормой п. 8 ст. 2 Закона №174-ФЗ, определяющей, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Субсидия на финансовое обеспечение выполнения задания не включает в себя средства на исполнение публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Публичные обязательства являются обязательствами публично-правового образования, ответственность за их исполнение несет РФ, субъект РФ или муниципальное образование, а не учреждение. При этом действующее законодательство предусматривает возможность исполнения публичных обязательств перед физическим лицом в денежной форме только для бюджетных и казенных учреждений.

Порядок финансового обеспечения государственного (муниципального) задания утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией . Для федеральных учреждений порядок финансового обеспечения выполнения государственного задания определяют Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г.№182 и от 2 сентября 2010г. №671. В дополнение к порядку финансового обеспечения регионы и муниципальные образования могут утвердить методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание услуг и нормативных затрат на содержание имущества. Для федеральных учреждений такие рекомендации утверждены Приказом Минфина РФ и Минэкономразвития РФ от 29 октября 2010г. №137н/527. Утверждение методических рекомендаций, определяющих общие принципы расчета нормативных затрат всех учреждений публично-правового образования, независимо от их отраслевой принадлежности, оправдано с точки зрения сопоставимости управленческих решений и отчетности о деятельности учреждений. Как показывает опыт ряда регионов и муниципалитетов, закрепление всех полномочий по формированию нормативов за отраслевыми органами приводит к тому, что подходы к определению стоимости выполнения задания оказываются весьма различными (в частности, совершенно по разному распределяются затраты на оказание услуг, выполнение работ и затраты на содержание имущества). В дальнейшем подразделения исполнительных органов, выполняющие функции и полномочия учредителя, должны детализировать общие положения методических рекомендаций с учетом специфики соответствующих отраслей.

Указанные Постановления Правительства РФ определяют для федеральных бюджетных и автономных учреждений норму об обязательности использования соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Примерная форма соглашения для федеральных учреждений утверждена Приказом Минфина РФ и Минэкономразвития РФ от 29 октября 2010г. №138н/528. Применение соглашений нацелено на повышение уровня контролируемости учреждений. Поскольку расходы бюджетных учреждений, осуществляемые из средств, полученных в виде субсидии на выполнение задания, производятся без представления ими в финансовые органы документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, возможности контроля учредителя за их деятельностью после завершения переходного периода по реализации Закона №83-ФЗ существенно снижаются. Еще меньше степень контроля за деятельностью автономного учреждения, взыскать у которого ранее выделенную субсидию невозможно. В соглашении может быть предусмотрена периодичность перечисления средств, субсидии, установлены критерии принятия решения об изменении объема субсидии (то есть, детализировано понятие «соответствующего изменения» задания, которое необходимо осуществить для изменения объема субсидии согласно п. 3 ст. 9.2 Закона №7-ФЗ и п. 2.2. ст. 4. №174-ФЗ), указаны отраслевые особенности деятельности учреждения, обязательные для получения субсидии. Применение данного инструмента на региональном и местном уровне не обязательно, однако потенциально он является эффективным средством предотвращения нецелевого использования средств субсидии на выполнение задания бюджетными и автономными учреждениями.

Вывод: чем конкретнее будет сформулировано соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии и чем чаще будет осуществляться перечисление средств учреждению, тем выше уровень контроля за текущей деятельностью учреждения со стороны учредителя. При этом при формировании правовой базы следует обращать внимание, чтобы сроки предоставления и содержание отчетов о выполнении задания учреждением позволяли учредителю оценивать соблюдение условий предоставления субсидии, зафиксированных в соглашении. Следует также учитывать, что соглашение представляет собой не единственный инструмент контроля за деятельностью учреждения.

Вопрос 9: Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений, повышение его эффективности.

Вопрос 10: Государственные финансы, их состав. Особенности организации государственных финансов на федеральном и региональном уровнях управления

Вопрос 15. Финансовый рынок, его значение в мобилизации и распределении финансовых ресурсов.

21. Организация финансового контроля, его виды, формы и методы. Пути повышения действенности финансового контроля в Российской Федерации.

22. Содержание и организация государственного финансового контроля. Пути повышения эффективности государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Вопрос 23. Направления повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами в рф

Вопрос 24. Понятие социального обеспечения, его финансовые механизмы.

Сущностные признаки

Вопрос 25. Пенсионное обеспечение, его уровни и финансовые механизмы

26. Государственные и муниципальные заимствования, их содержание, значение, классификация.

Вопрос 27. Государственный и муниципальный долг, его структура. Методы управления государственным и муниципальным долгом

Вопрос 28. Бюджетная система рф: структура, принципы и правовые основы построения и функционирования.

Вопрос 29. Содержание и формы организации межбюджетных отношений. Направления реформирования межбюджетных отношений в рф

Вопрос 30: Разграничение и распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации: необходимость, методы, нормативно-правовое обеспечение.

31. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации, их назначение, формы и условия предоставления.

34. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, их значение, особенности расчета и предоставления.

Вопрос 35. Межбюджетные трансферты местным бюджетам: содержание, значение, формы и условия предоставления.

37. Обеспечение сбалансированности федерального бюджета

39. Обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

43. Бюджеты фондов обязательного медицинского страхования, особенности их формирования и использования на федеральном и региональном уровнях.

44. Управление бюджетами бюджетной системы Российской Федерации: содержание, задачи, принципы, субъекты и их функции.

45. Основы бюджетного планирования: содержание, задачи, принципы, правовая и информационная база, методы. Направления совершенствования бюджетного планирования в Российской Федерации.

46. Необходимость, содержание и этапы бюджетного прогнозирования. Виды бюджетных прогнозов, их характеристика.

Вопрос 47: Методика планирования и краткосрочного прогнозирования поступления доходов бюджетов.

48.Бюджетный процесс в рф: задачи, этапы, участники и их полномочия

49 Финансовые органы, их функции и роль в бюджетном процессе

50 Контрольно-счетные органы в Российской Федерации, их функции и роль в бюджетном процессе.

51.Методологические и организационные основы составления проекта федерального бюджета

56. Исполнение бюджетов по расходам, характеристика основных этапов.

57. Направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

59. Экономические основы построения и уплаты налога на добавленную стоимость.

60. Основы исчисления и уплаты акцизов. Проблемы индексации ставок акцизов.

61. Налог на прибыль организаций: фискальное и экономическое значение, основы исчисления и уплаты, направления совершенствования.

62. Платежи за пользование природными ресурсами: значение, состав, порядок исчисления и уплаты, разграничение между бюджетами бюджетной системы в Российской Федерации.

63. Налог на доходы физических лиц, основы исчисления и уплаты, пути совершенствования.

64. Налоги на имущество физических и юридических лиц, особенности их исчисления и уплаты, пути совершенствования.

65.Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: понятие, классификации, формы, правовые основы. Повышение эффективности расходов бюджетов.

66) Расходные обязательства, их виды. Разграничение расходных обязательств публично-правовых образований. Реестр расходных обязательств, его назначение, структура.

67. Публичные нормативные обязательства, их виды. Расходы бюджетов на исполнение публичных нормативных обязательств: состав, формы, направления повышения эффективности.

71.Сметное финансирование казенных учреждений: содержание, принципы, правовое обеспечение. Назначение, порядок составления и утверждения бюджетной сметы.

72.Бюджетная классификация Российской Федерации: назначение, состав, направления совершенствования.

73.Бюджетный учет, его содержание, задачи, правовое регулирование.

74.План счетов бюджетного учета, порядок его применения субъектами бюджетного учета.

Вопрос 8: Финансовый механизм государственных (муниципальных) учреждений, направления его реформирования

Формирование финансов в бюджетной организации происходит несколькими путями. Это средства за счет внебюджетных поступлений, целевые средства на содержание учреждения, средства родителей на содержание детских учреждений, средства от реализации материальных ценностей, приобретенных за счет бюджетных средств, средства, поступающие во временное распоряжение учреждений, заемные средства бюджетных учреждений, средства, полученные бюджетными учреждениями от государственных внебюджетных фондов.

Основными формами и методами финансового планирования являются:

экстраполяция, состоит в определении финансовых показателей на основе выявления их динамики;

нормативный, основывается на использовании финансовых норм и нормативов;

математического моделирования, предполагает построение финансовых моделей, которые имитируют течение реальных экономических процессов;

балансовый, используется для согласования направлений использования финансовых ресурсов и источников их формирования;

Одними из недостатков механизма финансирования бюджетных учреждений является то, что учреждения часто находятся в режиме административного ограничения бюджета и инвестиционных средств. Существует жесткая система ограничения внутреннего бюджета и бюджета инвестиций. Отсюда колоссальное недофинансирование определенных направлений. Все еще сохраняется разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов. Неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов.

Вопрос 9: Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений, повышение его эффективности.

Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на финансовое обеспечение выполнениягосударственного (муниципального) заданияна оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) (далее –государственное (муниципальное) задание).

1) Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

2) Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности

3) Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.

4) Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

5) Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

6) Бюджетное учреждение осуществляет полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

7) Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Реализуя Закон № 83-ФЗ, законодательные струк-туры и федеральные органы, осуществляющие методическое руководство перехода учреждений в новый правовой статус (казенные, бюджет-ные, автономные), упустили важнейший мо-мент - формирование единого юридико-технического подхода к применению основных терминов - «услуга», «работа», «функция». Эта законодательная недоработка негативно отраз-илась на методике расчета нормативных затрат и, как следствие, финансовом обеспечении учреждений. По-чему это произошло, и каковы пути решения проблемы, рассмо-трим далее.

Методы финансирования

Порядок финансирования деятель-ности государственных и муници-пальных учреждений, понимаемой как оказание услуг (выполнение ра-бот), регламентирован главой 10 Бюд-жетного кодекса РФ (далее - БК РФ). Для автономных и бюджетных учреж-дений под финансированием пони-мается предоставление субсидий , в том числе на возмещение норматив-ных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ) в рамках государственных (муниципальных) за-даний. Для казенных - обеспечение выполнения ими госфункций .

На практике указанные методы фи-нансирования именуются соответ-ственно нормативно-затратным и смет-ным .

Если услуги (работы) могут выпол-нять как бюджетные, так и автоном-ные учреждения, то функции - ис-ключительно казенные 2 . Оказание казенными учреждениями услуг (вы-полнение работ) в соответствии с формулировкой, данной в абзаце втором ст. 69.1 БК РФ, является состав-ной и неотъемлемой частью их дея-тельности по выполнению функций. Следовательно, отдельному, обособ-ленному расчету выполнение функ-ций не подлежит. Вся деятельность казенного учреждения (даже при наличии государственного (муници-пального) задания) финансируется со-гласно бюджетной смете (ст. 221 БК РФ).

Лабиринты терминов

В обширной подзаконной норма-тивно-правовой базе, созданной в рамках реализации Закона № 83-ФЗ, под услугой понимается некая дея-тельность учреждения, осуществляе-мая в интересах отдельных физиче-ских и (или) юридических лиц , а под работой - деятельность, реализуемая в интересах всего общества в целом. Попытка поставить данную термино-логию в правовое русло действующих документов, уже содержащих понятия «услуга», «работа» (Налоговый ко-декс РФ, Гражданский кодекс РФ (да-лее - ГК РФ), Закон № 212-ФЗ 1 , За-кон № 94-ФЗ 2 и др.), была отвергнута.

Тем не менее в соответствии с об-щепринятой юридической техникой обратимся к принятым ранее форму-лировкам. В обобщенном виде значе-ния рассматриваемых терминов будут следующими:

услуга - деятельность, результат которой не имеет материального выражения, а полезные свойства потребляются в процессе ее оказа-ния;

работа - деятельность, результат осуществления которой имеет ма-териальную форму.

И работы, и услуги по ГК РФ имеют своих заказчиков, заинтересованныхв их исполнении. Согласно Закону № 94-ФЗ работы и услуги, заказчиком по которым выступают бюджетные и казенные учреждения, осуществляют-ся для нужд этих учреждений (а не в интересах абстрактных понятий «об-щество», «государство»). Под функция-ми же традиционно понимается об-щественно полезная деятельность, осуществление которой не должно зависеть от интересов отдельных ор-ганизаций, сообществ, граждан (на-пример, охрана государственной гра-ницы, хранение музейных предметов).

Запомнить

Так называемое обезличивание ра-бот, наполнение их абстрактным смыслом выливается в невозмож-ность произвести расчет затрат на их выполнение. Прежде всего пото-му, что крайне сложно определить нормативы затрат на оказание еди-ницы работы, а вернее, найти эту самую единицу.

Кто оплатит расходы?

Чтобы получить финансовое обе-спечение на оказание услуг (работ) в рамках государственного (муници-пального) задания, учреждение долж-но представить нормативы затрат на эти услуги (работы) исходя из потре-бительских ожиданий. Причем объем финансирования будет не больше указанного норматива. Заявки на субси-дии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз зачастую складывается на ос-нове интуитивных ощущений, а не прагматичных расчетов. То есть доля ошибки в расчете будущих затрат очень велика.

Но если по итогу затраты выйдут за край дозволенного, кто будет возме-щать недополученные учреждением бюджетные средства? По идее - «лата-ние финансовых дыр» придется пере-ложить на получателя услуг (либо аб-страктного потребителя работ). Однако плата с получателей за ока-занные услуги (работы) в рамках госу-дарственного (муниципального) зада-ния может быть взята только в случаях, если это предусмотрено за-конодательством (абзац седьмой ча-сти 1 ст. 69.2 БК РФ). 1

Есть еще один момент. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организа-циях» (далее - Закон о некоммерче-ских организациях) объем бюджетно-го финансирования зависит от объема средств, поступающих в учреждение от платной и иной приносящей доход деятельности. В соответствии со ст. 2 рассматриваемого закона некоммер-ческой является организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение при-были и не распределяющая получен-ную прибыль между участниками. Та-ким образом, при осуществлении основной деятельности (реализации государственного (муниципального) задания) учреждение не вправе из-влекать прибыль и распределять ее между работниками (в том числе, на-правляя ее на выплату зарплаты).

Данное требование не относится к осуществлению учреждением платной и иной приносящей доход деятельно-сти - здесь цена на услугу (работу) должна соответствовать рыночным требованиям и быть конкурентной.

В настоящее время большинство учреждений определяют цены на ус-луги (работы), оказываемые как в рам-ках государственного (муниципально-го) задания, так и сверх него, а также при осуществлении приносящей до-ход деятельности исходя из практики делового оборота: оценив потреби-тельский спрос и аналогичные цены конкурентов.

Но, как мы говорили, каждый рубль, включенный в стоимость услуги (ра-боты) для покупателя должен быть обоснован необходимостью компен-сировать расходы у чреждения, кото-рые оно несет при оказании этой ус-луги (работы). Если установленная цена значительно превышает затраты учреждения на оказание (выполне-ние) услуг (работ), это свидетельству-ет о наличии «коммерческой накрут-ки», о том, что в цену закладывается и впоследствии извлекается прибыль.

Если прибыль становится система-тической, то вероятен вопрос о закон-ности существования учреждения в форме некоммерческой организации.

Если цена государственного (муни-ципального) учреждения на услугу (работу) не отличается (или немногим отличается) от стоимости аналогич-ной услуги (работы), предлагаемой коммерческой организацией, индиви-дуальным предпринимателем, кото-рые не имеют стабильного источника финансирования в форме бюджетных субсидий, это свидетельствует о не-верной финансовой политике учреж-дения. Причины могут быть разными: желание заработать; стремление уч-редителя максимально увеличить количественные показатели реализации задания, сохраняя минимальный объ-ем бюджетного финансирования; установление цены по принципу «у всех так» и пр. Объяснять сложив-шуюся ситуацию правоохранитель-ным органам (антимонопольной, на-логовой службам, прокуратуре, органам Роспотребнадзора) и нести за нее ответственность придется ру-ководителю учреждения.

Нормативный документ

Главным ориентиром для учре-дителей и главных распоряди-телей бюджетных средств всех уровней является совместный приказ от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минрегион-развития России № 527 «О Ме-тодических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными го-сударственными учреждениями государственных услуг и нор-мативных затрат на содержание имущества федеральных го-сударственных учреждений». Этот документ по сути являет-ся правовой основой для рас-чета норматива затрат как на оказание услуг, так и на вы-полнение работ.

Запомнить.

Порядок формирования цен на ус-луги (работы), включенные в госу-дарственное (муниципальное) зада-ние, должен быть прозрачным. Все планово-финансовые документы учреждений с 1 января 2012 г. в со-ответствии с Законом о некоммер-ческих организациях должны раз-мещаться для открытого доступа на официальном сайте РФ по адресу www . bus . gov . ru .

Нормативно-правовая база оставляет желать..

Вернемся к существующей норма-тивно-правовой документации. Ана-лиз совместного приказа от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минреги-онразвития России № 527 (далее -Приказ № 137/527) свидетельствует о том, что методологическая ясность при расчете нормативов затрат, свя-занных с оказанием бюджетными и автономными учреждениями услуг (выполнением работ) отсутствует.

БК РФ устанавливает, что оказание услуг (выполнение работ) произво-дится в интересах физических и юри-дических лиц, а, следовательно, по-нимать работы как деятельность учреждения, осуществляемую в инте-ресах общества в целом, не представ-ляется возможным.

Не понятен сам принцип финобеспечения: нормативы затрат, связан-ные с оказанием услуг (выполнением работ), должны определяться в соот-ветствии с субсидиями на реализацию задания и на содержание имущества (недвижимого и особо ценного дви-жимого); методология расчета норма-тивов затрат по иным субсидиям от-сутствует. На практике это привело к парадоксальным правилам расчета субсидий, включая программный ме-тод финансирования, который при де-тальном рассмотрении является смет-ным .

Приказ № 137/527 вводит понятие «норматив затрат на содержание иму-щества». И таким образом устанавли-вает логически необъяснимые норма-тивы бюджетного финансирования, например, на потребление электриче-ской энергии (90% от общего объема затрат на коммунальные платежи). «Воспитательная» функция (экономи-ка должна быть экономной) подоб-ного нормирования очевидна, но применение формально-цифрового принципа не приводит к эффективно-сти планирования и расходования бюджетных средств. Экономия 10% средств в части уплаты коммунальных платежей не дает ответа на вопрос, кто же должен содержать государ-ственное (муниципальное) имуще-ство, если не бюджет? Если у учрежде-ния нет (и не может быть) собственных доходов от оказания основной дея-тельности за плату (например, школы, библиотеки предоставляют бесплат-ные услуги), кем должны быть компен-сированы недостающие 10%?

В Приказе № 137/527 также была сделана попытка объяснения методо-логии определения нормативов за-трат, и предоставления учреждениям возможности самостоятельно выби-рать между нормативным, структур-ным и экспертным методами. Однако проблема заключается не в том, как считать нормативы при наличии опре-деленных показателей, а что взять за «точку отсчета» . Традиционно берутся показатели прошлогодних значений и производятся «ретрорасчеты». О по-рядке применения коэффициентов-дефляторов, учитывающих инфляцию или реальный рост цен, рекоменда-ции отсутствуют. В результате исход-ные данные, как уже было отмечено выше, изначально не соответствуют реальным расходам учреждений.

Запомнить

Учредитель, определяя порядок расчета нормативных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ), должен придерживаться «узкого» подхода к определению объема субсидий. Так субсидии на реализацию задания не должны включать в себя затраты на содержание особо ценного движимого и недвижимого имущества. Ранее такой порядок действовал в отношении финансирования деятельности автономных учреждений: отдельно рассчитывалась субсидия на выполнение задания, отдельно - на содержание имущества.

Пример

Практика работы органов исполнительной власти Иркутской области показывает, что государственные задания бюджетных и ав-тономных учреждений не учитываются при планировании бюджета, а «вписываются» в рамки уже предусмотренных бюджетных ассигнований. «Дотационные» территории планируют бюджет и формируют государ-ственные (муниципальные) задания по это-му же принципу.

Запомнить.

Учреждения, осуществляющие «ком-мерческие проекты» (приносящую доход деятельность), должны учи-тывать, что государство эту дея-тельность не финансирует, а следо-вательно, все затраты, включая коммунальные платежи, должны обеспечиваться за счет доходов от таких проектов. Здесь уместно уста-новить нормативы финансирования содержания имущества (включая коммунальные платежи) в зависи-мости от объемов приносящей до-ход деятельности, но не загонять всех в сомнительные рамки обще-обязательного процента.

Выход из ситуации

Получается замкнутый круг: ис-пользование реальных финансовых показателей, необходимых для расче-та нормативов затрат, на этапе плани-рования бюджета невозможно, что приводит к неадекватным цифрам нормативов.

Между тем выход есть. Исходным показателем, определяющим объем бюджетного финансирования, должна стать средняя стоимость услуги (ра-боты) для ее получателя. Зная сред-нюю стоимость услуги (работы), коли-чественные показатели спроса на нее, а также совокупный объем расходов бюджета на содержание учреждения, можно определить объем бюджетных средств, необходимый для покрытия этих расходов, уже с учетом дохода учреждения от оказания основных видов услуг (работ) за плату.

Формально-арифметически этот подход гораздо проще: не требуется разделения затрат на обеспечение деятельности учреждения на составля-ющие. Норматив затрат определяется сразу в отношении всех оказываемых услуг (выполняемых работ) по основ-ной деятельности учреждения. Зачем высчитывать норматив затрат на ока-зание единицы услуги, если отсутству-ет терминологическая ясность, что понимать под услугой, а тем более, ее единицей?

С управленческой точки зрения та-кой подход к определению объемов бюджетного финансирования госу-дарственного (муниципального) зада-ния позволит снять с учреждений про-блему расчета стоимости цен на услуги (работы). Кроме того, будет обеспечено направление доходов от оказания плат-ных услуг (работ) непосредственно на основную деятельность учреждения, а не на развитие приносящей доход дея-тельности. Иными словами, средствами от «коммерческих проектов» учрежде-ния могут управлять самостоятельно. Средства, получаемые от реализации основной деятельности, должны быть истрачены на воспроизводство этой самой деятельности.

С позиции обеспечения эффектив-ного, правомерного и целевого ис-пользования бюджетных средств, снижается риск «двойного» финанси-рования. Когда одно и то же действие финансируется посредством бюджет-ных средств и получателем услуги (работы), а учреждение превращается в коммерческую структуру.

Кроме того, методика, когда цена яв-ляется первичной единицей при расче-те норматива затрат, позволит учреж-дениям, с одной стороны, устанавливать рыночную, конкурентную стоимость услуги (работы), с другой, снять так на-зываемую проблему льготников. Дело в том, что государство гарантирует от-дельным категориям граждан бес-платное и льготное оказание услуг, но при этом отсутствуют эффективные механизмы компенсации затрат уч-реждений, связанных с предоставле-нием такого обслуживания.

В заключение отметим, что, к сожа-лению, правовая база субъектов РФ, определяющая методики формиро-вания нормативов затрат бюджетных и автономных учреждений, связан-ных с оказанием услуг (выполнением работ) физическим и юридическим лицам, отличается единообразием в силу авторитета федеральных орга-нов. Совершенствование принятой методики может осуществляться ис-ключительно «сверху» и только в слу-чае понимания, что проблема вышла за рамки финансово-бухгалтерской дисциплины учреждений, и олице-творяет собой непоследователь-ность государства в проведении ме-роприятий по улучшению правового положения некоммерческих учреж-дений.

Запомнить

При определении дохода учрежде-ния от основной деятельности, осу-ществляемой в соответствии с го-сударственным (муниципальным) заданием, должны учитываться среднегодовые показатели посе-щаемости гражданами, имеющими право на льготу, а также средняя стоимость льготного посещения. Согласно этому должна увеличи-ваться субсидия.

В экономическом словаре дается определение бюджетного финансирования как предоставленное в безвозвратном порядке денежное обеспечение, выделение (ассигнование) денежных средств из государственного (местного) бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, выполнением государственных программ, содержанием государственных организаций.

Без бюджетного финансирования такие сферы как наука, культура, образование, здравоохранение не будут развиваться, поэтому оно просто необходимо.

Принципы бюджетного финансирования:

• целевой характер использования бюджетных ассигнований (нет возможности тратить бюджетные средства на цели, не относящиеся к деятельности учреждения);
• бюджетные средства даются по мере выполнения планов, а также учитываются ранее выделенные средства;
• бюджетные средства даются на безвозмездной и безвозвратной основе.

Мы знаем, что бюджетные учреждения являются некоммерческими организациями, которые создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов власти и местного самоуправления в сферах, перечисленных в п. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в том числе в сфере образования).

Образовательные учреждения по организационно-правовым формам делятся на государственные, муниципальные и частные. По источникам финансирования образовательные учреждения можно объединить, так как их финансирование основывается на принципе единства консолидированного бюджета РФ.

Государственное задание

Начиная с 2012 года, все бюджетные учреждения работают в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями (далее - госзадание). Постановление Правительства РФ № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» конкретизирует механизм государственного финансирования деятельности всех видов бюджетных учреждений.

Госзадание формируют на основе учредительных документов в зависимости от вида деятельности, которую осуществляет учреждение. Стоит отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, учреждение не вправе отказаться от полученного госзадания.

Порядок и условия финансового обеспечения госзадания из бюджетов РФ всех уровней для каждого типа государственных учреждений утвержден свой. Так, финансирование казенных учреждений происходит за счет бюджетных средств (необходима смета доходов и расходов). А для бюджетных и автономных учреждений предусмотрены субсидии.

Особенности финансового обеспечения бюджетного сектора

Финансовое обеспечение осуществляется путем перечисления бюджетным учреждениям субсидий (п. 1 ст. 78.1 БК РФ (п. 6 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ) на выполнение госзадания. А учреждение уже самостоятельно выбирает, по каким направлениям будут расходоваться такие субсидии, и при этом несет ответственность перед вышестоящими организациями за полноту и своевременность выполнения госзадания.

Кроме того, бюджетному учреждению могут выделяться:

• субсидии на иные цели (абзац второй п. 1 ст. 78.1 БК РФ);
• субсидии на приобретение капитальных вложений (ст. 78.2 БК РФ).

Кроме основной деятельности, бюджетные учреждения также вправе осуществлять иную приносящую доход деятельность, но только если это необходимо для достижения целей, ради которых это учреждение создано. На такую деятельность должно быть соответствующее разрешение. Также она в обязательном порядке должна быть прописана в учредительных документах организации (п. 3 ст. 298 ГК РФ; п. 2 ст. 24 Закона N 7-ФЗ). Доходы, которые поступают от приносящей доход деятельности идут в самостоятельное распоряжение учреждения и расходуются с целью достижения целей, ради которых оно создано (п. 3 ст. 298 ГК РФ).

Все источники финансового обеспечения, а также расходы учреждения должны отражаться в Плане финансово-хозяйственной деятельности (план ФХД) учреждения (пп. 6 п. 3.3 ст. 32 Закона N 7-ФЗ). Приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н. (ред. от 27.12.2013г.) утверждены требования к плану ФХД государственного (муниципального) учреждения.

Главное общее правило для всех учреждений - операции с денежными средствами должны осуществляться посредством открытия лицевых счетов в органах Федерального казначейства либо в финансовых органах субъектов РФ или муниципальных образований (п. 8 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ). Эти органы также определяют условия открытия и порядок ведения лицевых счетов. Например, Федеральным казначейством утвержден приказ 29.12.2012 N 24н. Если учреждение получает субсидии на иные цели или субсидии на приобретение капитальных вложений, то в соответствии с действующим законодательством ему необходимо открыть отдельный лицевой счет. Таким образом, у бюджетного учреждения может быть несколько лицевых счетов в финансовых органах РФ.

Финансирование в сфере образования

Глава 13 Федерального закона от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" регламентирует особенности финансового обеспечения в сфере образования. Например, процесс и особенности определения нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги, определен в ст. 99 Закона N 273-ФЗ. А особенности и порядок осуществления приносящей доход деятельности в ст. 101 Закона N 273-ФЗ.

Чтобы в полном объеме вести учет финансирования учреждения обязаны регулярно сдавать отчетность в вышестоящие органы в соответствии с Приказом Минфина России от 28.12.2010 N 191н (ред. от 26.10.2012) "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".

Также для полноценного функционирования образовательных учреждений существуют комплексы федеральных целевых программ (ФЦП). Денежные средства на такие программы выделяются исключительно из федерального бюджета. Эти программы нужны для выполнения конкретных функций и решения поставленных задач. Как правило, в процессе выполнения таких программ задействовано множество различных министерств и ведомств.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время деятельность образовательного учреждения не сводится к простому функционированию. Это целый набор всевозможных «операций», которые необходимы для осуществления образовательного процесса, а, следовательно, определенный набор ресурсов, без которых поставленные перед учреждением цели не могут быть выполнены. Поэтому, чтобы избежать проблемы финансирования деятельности образовательного учреждения, оно должно быть соответствующим, чтобы была возможность приобретения всех тех ресурсов, которые необходимы.

Статья актуальна на март 2015 года.

Елизавета Ликина
Бухгалтер - эксперт
Интеркомп ЦБУ