Формирование нормативной правовой базы, регулирующей реализацию Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», ставит перед органами государственной власти и местного самоуправления ряд вопросов при организации финансирования учреждений за счет бюджетных средств. От решения этих вопросов напрямую зависит реальная степень самостоятельности учреждений.

Начиная с 1 января 2011 г. финансирование учредителем бюджетных и автономных учреждений из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ может осуществляться в трех основных формах - субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), субсидии на иные цели и бюджетные инвестиции (соответственно, ст. 78.1 и 79 Бюджетного кодекса РФ). Состав, порядок перечисления и расходования данных средств для бюджетных и автономных учреждений не одинаков и будет рассмотрен далее.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). Данный механизм применяется уже много лет, поэтому финансирование учреждения при его переводе в форму казенного не вызывает новых практических вопросов. Требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет установлены Приказом Минфина РФ №112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений». Вступившая в силу с 1 января 2011г. редакция указанного Приказа применяется к казенным учреждениям, а также к бюджетным учреждениям, финансирование которых в переходный период по реализации Закона №83-ФЗ осуществляется на основе сметы. Показатели бюджетной сметы отражают весь объем финансирования учреждения и включают в себя осуществляемые учреждением бюджетные инвестиции, а также публичные обязательства, исполнение которых осуществляет казенное учреждение.

Особым видом бюджетных доходов всех типов учреждений являются средства, полученные от выполнения государственных или муниципальных заказов. Федеральный закон от 21 мая 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не препятствует учреждениям участвовать в конкурсах, котировках и аукционах на право заключения государственных или муниципальных контрактов . Следовательно, государственные учреждения могут получать бюджетные средства, в том числе средства учредителя, и в форме оплаты поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг. Эта категория доходов является формой приносящей доход деятельности, учет и распоряжение ими осуществляется в общем для соответствующего типа учреждения порядке.

Для бюджетных и автономных учреждений здравоохранения, участвующих в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования, можно выделить еще одну форму финансирования из бюджета учредителя - перечисление трансфертов в бюджет территориального Фонда обязательного медицинского страхования, который в дальнейшем осуществляет финансирование учреждения. Данная форма используется в субъектах РФ, перешедших на одноканальное финансирование здравоохранения, и не предполагает прямого контроля учредителя за расходованием средств. При этом согласно п. 19 ст. 31 уточненной редакции Закона №83-ФЗ, учреждения, участвующие в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования не могут быть созданы в виде казенных учреждений.

Субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением задания как для бюджетных, так и для автономных учреждений финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением или приобретенных за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (ст. 9.2 Федерального закона от 12 декабря 1996г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 4 Федерального закона от 3 ноября 2006г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

Помимо этого, указанная статья Закона №174-ФЗ устанавливает, что для автономных учреждений финансовое обеспечение задания осуществляется с учетом мероприятий, направленных на развитие учреждения, перечень которых определяется учредителем. Федеральные правовые акты не содержат каких-либо требований, которым должны отвечать мероприятия, направленные на развитие автономных учреждений, следовательно, региональные и муниципальные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя вправе самостоятельно решать, финансирование каких мероприятий будет учтено при расчете объема субсидии на выполнение задания. Единственным ограничением в данном случае следует считать ст. 20 Закона №174-ФЗ, которая определяет, что объем финансового обеспечения выполнения задания не может зависеть от типа учреждения. Если одни и те же услуги (работы) оказывают (выполняют) в публично-правом образовании и бюджетные, и автономные учреждения, то средства, выделяемые на мероприятия по развитию автономного учреждения не могут учитываться в составе нормативных затрат на выполнение услуг (оказание работ) или нормативных затрат на содержание имущества. Такой учет автоматически ведет к зависящим от типа учреждения различиям в финансировании, поскольку финансирование мероприятий по развитию может быть включено в состав субсидии на выполнение задания для автономных, но не для бюджетных учреждений.

Согласно п. 17 ст. 30 Закона №83-ФЗ, не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетному учреждению, используются в очередном финансовом году на те же цели. Автономные учреждения данными средствами распоряжаются самостоятельно в соответствии с общей нормой п. 8 ст. 2 Закона №174-ФЗ, определяющей, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Субсидия на финансовое обеспечение выполнения задания не включает в себя средства на исполнение публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Публичные обязательства являются обязательствами публично-правового образования, ответственность за их исполнение несет РФ, субъект РФ или муниципальное образование, а не учреждение. При этом действующее законодательство предусматривает возможность исполнения публичных обязательств перед физическим лицом в денежной форме только для бюджетных и казенных учреждений.

Порядок финансового обеспечения государственного (муниципального) задания утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией . Для федеральных учреждений порядок финансового обеспечения выполнения государственного задания определяют Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г.№182 и от 2 сентября 2010г. №671. В дополнение к порядку финансового обеспечения регионы и муниципальные образования могут утвердить методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание услуг и нормативных затрат на содержание имущества. Для федеральных учреждений такие рекомендации утверждены Приказом Минфина РФ и Минэкономразвития РФ от 29 октября 2010г. №137н/527. Утверждение методических рекомендаций, определяющих общие принципы расчета нормативных затрат всех учреждений публично-правового образования, независимо от их отраслевой принадлежности, оправдано с точки зрения сопоставимости управленческих решений и отчетности о деятельности учреждений. Как показывает опыт ряда регионов и муниципалитетов, закрепление всех полномочий по формированию нормативов за отраслевыми органами приводит к тому, что подходы к определению стоимости выполнения задания оказываются весьма различными (в частности, совершенно по разному распределяются затраты на оказание услуг, выполнение работ и затраты на содержание имущества). В дальнейшем подразделения исполнительных органов, выполняющие функции и полномочия учредителя, должны детализировать общие положения методических рекомендаций с учетом специфики соответствующих отраслей.

Указанные Постановления Правительства РФ определяют для федеральных бюджетных и автономных учреждений норму об обязательности использования соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Примерная форма соглашения для федеральных учреждений утверждена Приказом Минфина РФ и Минэкономразвития РФ от 29 октября 2010г. №138н/528. Применение соглашений нацелено на повышение уровня контролируемости учреждений. Поскольку расходы бюджетных учреждений, осуществляемые из средств, полученных в виде субсидии на выполнение задания, производятся без представления ими в финансовые органы документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, возможности контроля учредителя за их деятельностью после завершения переходного периода по реализации Закона №83-ФЗ существенно снижаются. Еще меньше степень контроля за деятельностью автономного учреждения, взыскать у которого ранее выделенную субсидию невозможно. В соглашении может быть предусмотрена периодичность перечисления средств, субсидии, установлены критерии принятия решения об изменении объема субсидии (то есть, детализировано понятие «соответствующего изменения» задания, которое необходимо осуществить для изменения объема субсидии согласно п. 3 ст. 9.2 Закона №7-ФЗ и п. 2.2. ст. 4. №174-ФЗ), указаны отраслевые особенности деятельности учреждения, обязательные для получения субсидии. Применение данного инструмента на региональном и местном уровне не обязательно, однако потенциально он является эффективным средством предотвращения нецелевого использования средств субсидии на выполнение задания бюджетными и автономными учреждениями.

Вывод: чем конкретнее будет сформулировано соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии и чем чаще будет осуществляться перечисление средств учреждению, тем выше уровень контроля за текущей деятельностью учреждения со стороны учредителя. При этом при формировании правовой базы следует обращать внимание, чтобы сроки предоставления и содержание отчетов о выполнении задания учреждением позволяли учредителю оценивать соблюдение условий предоставления субсидии, зафиксированных в соглашении. Следует также учитывать, что соглашение представляет собой не единственный инструмент контроля за деятельностью учреждения.

В экономическом словаре дается определение бюджетного финансирования как предоставленное в безвозвратном порядке денежное обеспечение, выделение (ассигнование) денежных средств из государственного (местного) бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, выполнением государственных программ, содержанием государственных организаций.

Без бюджетного финансирования такие сферы как наука, культура, образование, здравоохранение не будут развиваться, поэтому оно просто необходимо.

Принципы бюджетного финансирования:

• целевой характер использования бюджетных ассигнований (нет возможности тратить бюджетные средства на цели, не относящиеся к деятельности учреждения);
• бюджетные средства даются по мере выполнения планов, а также учитываются ранее выделенные средства;
• бюджетные средства даются на безвозмездной и безвозвратной основе.

Мы знаем, что бюджетные учреждения являются некоммерческими организациями, которые создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов власти и местного самоуправления в сферах, перечисленных в п. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в том числе в сфере образования).

Образовательные учреждения по организационно-правовым формам делятся на государственные, муниципальные и частные. По источникам финансирования образовательные учреждения можно объединить, так как их финансирование основывается на принципе единства консолидированного бюджета РФ.

Государственное задание

Начиная с 2012 года, все бюджетные учреждения работают в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями (далее - госзадание). Постановление Правительства РФ № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» конкретизирует механизм государственного финансирования деятельности всех видов бюджетных учреждений.

Госзадание формируют на основе учредительных документов в зависимости от вида деятельности, которую осуществляет учреждение. Стоит отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, учреждение не вправе отказаться от полученного госзадания.

Порядок и условия финансового обеспечения госзадания из бюджетов РФ всех уровней для каждого типа государственных учреждений утвержден свой. Так, финансирование казенных учреждений происходит за счет бюджетных средств (необходима смета доходов и расходов). А для бюджетных и автономных учреждений предусмотрены субсидии.

Особенности финансового обеспечения бюджетного сектора

Финансовое обеспечение осуществляется путем перечисления бюджетным учреждениям субсидий (п. 1 ст. 78.1 БК РФ (п. 6 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ) на выполнение госзадания. А учреждение уже самостоятельно выбирает, по каким направлениям будут расходоваться такие субсидии, и при этом несет ответственность перед вышестоящими организациями за полноту и своевременность выполнения госзадания.

Кроме того, бюджетному учреждению могут выделяться:

• субсидии на иные цели (абзац второй п. 1 ст. 78.1 БК РФ);
• субсидии на приобретение капитальных вложений (ст. 78.2 БК РФ).

Кроме основной деятельности, бюджетные учреждения также вправе осуществлять иную приносящую доход деятельность, но только если это необходимо для достижения целей, ради которых это учреждение создано. На такую деятельность должно быть соответствующее разрешение. Также она в обязательном порядке должна быть прописана в учредительных документах организации (п. 3 ст. 298 ГК РФ; п. 2 ст. 24 Закона N 7-ФЗ). Доходы, которые поступают от приносящей доход деятельности идут в самостоятельное распоряжение учреждения и расходуются с целью достижения целей, ради которых оно создано (п. 3 ст. 298 ГК РФ).

Все источники финансового обеспечения, а также расходы учреждения должны отражаться в Плане финансово-хозяйственной деятельности (план ФХД) учреждения (пп. 6 п. 3.3 ст. 32 Закона N 7-ФЗ). Приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н. (ред. от 27.12.2013г.) утверждены требования к плану ФХД государственного (муниципального) учреждения.

Главное общее правило для всех учреждений - операции с денежными средствами должны осуществляться посредством открытия лицевых счетов в органах Федерального казначейства либо в финансовых органах субъектов РФ или муниципальных образований (п. 8 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ). Эти органы также определяют условия открытия и порядок ведения лицевых счетов. Например, Федеральным казначейством утвержден приказ 29.12.2012 N 24н. Если учреждение получает субсидии на иные цели или субсидии на приобретение капитальных вложений, то в соответствии с действующим законодательством ему необходимо открыть отдельный лицевой счет. Таким образом, у бюджетного учреждения может быть несколько лицевых счетов в финансовых органах РФ.

Финансирование в сфере образования

Глава 13 Федерального закона от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" регламентирует особенности финансового обеспечения в сфере образования. Например, процесс и особенности определения нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги, определен в ст. 99 Закона N 273-ФЗ. А особенности и порядок осуществления приносящей доход деятельности в ст. 101 Закона N 273-ФЗ.

Чтобы в полном объеме вести учет финансирования учреждения обязаны регулярно сдавать отчетность в вышестоящие органы в соответствии с Приказом Минфина России от 28.12.2010 N 191н (ред. от 26.10.2012) "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".

Также для полноценного функционирования образовательных учреждений существуют комплексы федеральных целевых программ (ФЦП). Денежные средства на такие программы выделяются исключительно из федерального бюджета. Эти программы нужны для выполнения конкретных функций и решения поставленных задач. Как правило, в процессе выполнения таких программ задействовано множество различных министерств и ведомств.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время деятельность образовательного учреждения не сводится к простому функционированию. Это целый набор всевозможных «операций», которые необходимы для осуществления образовательного процесса, а, следовательно, определенный набор ресурсов, без которых поставленные перед учреждением цели не могут быть выполнены. Поэтому, чтобы избежать проблемы финансирования деятельности образовательного учреждения, оно должно быть соответствующим, чтобы была возможность приобретения всех тех ресурсов, которые необходимы.

Статья актуальна на март 2015 года.

Елизавета Ликина
Бухгалтер - эксперт
Интеркомп ЦБУ

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Финансирование государственных и муниципальных учреждений

1. Государственные и муниципальные учреждения в РФ: понятие, виды, основные функции

В соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации государственным (муниципальным) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи государственное (муниципальное) учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным.

Государственными и муниципальными учреждениями согласно статье 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции Федерального закона) признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.

Законом №83-ФЗ (п. 4 ст. 6) установлены три типа государственных и муниципальных учреждений: автономные, бюджетные и казенные.

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 9.2. Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ).

Бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (статья 6 Федерального закона, статья 9.2. Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ).

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных Федеральными законами (статья 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ в редакции Федерального закона).

Стоит учесть, что все три типа учреждений, являются государственными (муниципальными), а значит в соответствии с федеральным законодательством решение о создании, изменении типа, реорганизации или ликвидации таких учреждений принимает учредитель в соответствии с порядком, установленным высшим исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией).

Основными функциями государственных(муниципальных) учреждений являются выполнение государственных(муниципальных) работ и услуг.

Государственная (муниципальная) услуга (работа) - услуга (работа), оказываемая (выполняемая) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. В связи с использованием в законодательстве Российской Федерации близких терминов и понятий, необходимо различать понятия услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ), и услуг, оказываемых в контексте Федерального закона от 08.05.2010 №83 - ФЗ.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества).

Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления).

Данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами.

Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг в контексте данного закона (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги «выдача водительского удостоверения»). Такие услуги могут оказываться заявителю, в том числе, на платной основе в соответствии с требованиями статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 г. №210-ФЗ.

Положения Федерального закона от 08.05.2010 №83 - ФЗ, которому посвящен настоящий раздел официального сайта Минфина России применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных для этих учреждений заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.

Принято следующее условное разделение государственных услуг и государственных работ:

Услуга - это результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица - получателя услуги (например, реализация образовательных программ среднего профессионального образования, первичная медико-санитарная помощь, библиотечное обслуживание пользователей библиотеки). Работа - это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом (например, создание театральной постановки, организация выставок и соревнований, благоустройство территории).

Для «услуги» характерно определенное число потребителей и однородность оказываемой им услуги, как следствие, объем оказания услуги может быть измерен, и норматив затрат может быть рассчитан на единицу оказания услуги. Для «работы» оценить точное количество потребителей затруднительно, а сами работы значительно отличаются по своей сути, в результате нормирование затрат на единицу работы, как правило, не возможно. Существуют ведомственные перечни услуг (работ) оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральным органам исполнительной власти государственными учреждениями, в основной сфере деятельности.

Государственное задание федеральному государственному учреждению формируется на основании ведомственного перечня услуг (работ) оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральному органу исполнительной власти государственными учреждениями (далее - ведомственный перечень).

То есть, государственное задание (и как следствие, субсидия на финансовое обеспечение его выполнения), распространяется только на те услуги (работы), которые включены в ведомственный перечень.

Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 №671 предусмотрено, что ФОИВ, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, вправе утвердить базовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными учреждениями в установленной сфере деятельности (далее - базовые перечни). При этом определено, что показатели ведомственных перечней могут быть дополнены и детализированы, но не должны противоречить показателям базовых перечней.

Следовательно, функции базового и ведомственного перечней разные:

Базовые перечни должны обеспечить единообразие представления аналогичных услуг во всех ведомственных перечнях.

Ведомственные перечни формируются федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции и полномочия учредителя на основании базовых (если таковые утверждены в соответствующей сфере деятельности) и определяют услуги (работы) выполняемые государственными учреждениями, подведомственными им.

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 №671, федеральные органы исполнительной власти сформировали и утвердили Ведомственные перечни, разместили их в сети Интернет.

Решение о формировании перечней государственных (муниципальных) услуг (работ) оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями субъекта Российской Федерации (муниципального образования) принимаются самим субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием).

В целях реализации положений Федерального закона от 08.05.2010 №83 - ФЗ Минфин России рекомендует высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации выбрать один из двух рекомендуемых ниже подходов:

1) формирование двухуровневой структуры перечня услуг, состоящей из отраслевого перечня услуг и ведомственного перечня услуг. Такой подход может применятся в случае, если в субъекте Российской Федерации разработана региональная программа социально-экономического развития и есть определенная позиция отраслевых органов исполнительной власти по осуществлению региональной политики в сферах деятельности;

2) формирование единого перечня услуг, в данном случае перечень услуг формируется учредителем в целях последующего формирования заданий для подведомственных учреждений. Перечень услуг утверждается правовым актом учредителя. Также существует возможность осуществления платных государственных (муниципальных) услуг.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации учреждение имеет право оказывать услуги на платной основе только сверх задания. Учреждение не имеет права отказаться от выполнения данного государственного (муниципального) задания в пользу оказания услуг на платной основе (статья 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона). Сверх установленного задания учреждение вправе оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату физическим и юридическим лицам на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. При этом для бюджетных учреждений учредителем устанавливается порядок определения указанной платы, если иное не предусмотрено федеральным законом, а для автономных учреждений не предусмотрено установления федеральными законами порядка оказания таких.

2 . Финансирование образовательных учреждений в условиях современной бюдж етной реформы

Внедрение новых федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС) происходит в условиях бюджетной реформы, что накладывает дополнительную ответственность на органы управления образованием при внедрении новых механизмов финансирования. Оптимизация механизма управления бюджетными ресурсами сводится к переходу от ассигнований на текущее содержание учреждений образования к финансированию оказываемых ими услуг на основе задания учредителя. Государственное (муниципальное) задание должно обеспечивать увязку показателей объёмов и качества предоставляемых образовательными учреждениями услуг (выполнения работ) с размерами направляемых на эти цели средств бюджета соответствующего уровня. учредителя. Государственное (муниципальное) задание должно обеспечивать увязку показателей объёмов и качества предоставляемых образовательными учреждениями услуг (выполнения работ) с размерами направляемых на эти цели средств бюджета соответствующего уровня.

Анализ норм бюджетного законодательства и Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83ФЗ о совершенствовании правового статуса бюджетных учреждений показывает, что эти нормы дают правовые основания государственным и муниципальным органам определять объёмы заданий как бюджетным, так и автономным учреждениям в зависимости от качества оказываемых ими услуг. Включение в бюджетные законы и бюджетные муниципальные решения норм о показателях (критериях) качества и об учёте этих показателей при формировании государственных и муниципальных заданий позволит создавать конкурентную среду.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1. Основные приоритеты и принципы бюджетной политики

В частности, частью 1 ст. 69.2 БК РФ предусматривается, что государственное (муниципальное) задание должно содержать, помимо прочего, «показатели, характеризующие качество и (или) объём (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг», а также «порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчётности об исполнении государственного (муниципального) задания». Эта норма позволяет не только включать показатели качества в само задание, но и проверять их в порядке контроля, показывать в отчётности и в случае несоответствия, например, по качеству досрочно прекращать задание. Право на досрочное прекращение задания подразумевает и право на его сокращение в любое время, в том числе при планировании на новый период. Для реализации таких прав необходимо, чтобы требования к качеству и условия прекращения (сокращения) задания были прописаны в задании и в бюджетных законах (решениях). Формирование государственного (муниципального) задания будет осуществляться в порядке, установленном (соответственно принадлежности учреждений) Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации и местной администрацией, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трёх лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Таким образом, Правительство РФ, субъекты Федерации и местная администрация будут иметь возможность планирования бюджета с использованием заданий, сформированных с учётом качества услуг, что оказывает определяющее влияние на последующие решения об объёме финансирования.

Детальная спецификация предоставляемых образовательных услуг заменяет детальную регламентацию расходов бюджетного учреждения. Предоставление высокой степени финансовой самостоятельности образовательным учреждениям при переходе на новые принципы финансирования бюджетных и автономных учреждений обеспечивается точной спецификацией бюджетного задания. Форма задания утверждается теми же органами исполнительной власти, на которые возложены функции нормативно-правового регулирования. Задание включает в себя и положение о контроле за его исполнением, и требования к отчётности.

Совершенствование правового статуса бюджетных учреждений предполагает формирование трёх типов учреждений - казённых, бюджетных и автономных. Типы учреждений различаются финансовой самостоятельностью в распоряжении средствами и степенью автономии при принятии решений. Ниже приводится сравнительная характеристика трёх типов учреждений.

муниципальный образовательный бюджетный учреждение

Таблица 1. Сравнительная характеристика типов бюджетных учреждений

Критерии сравнения	Автономное учреждение	Бюджетное учреждение (с расширенным объёмом прав)	Казённое учреждение
Финансовое обеспечение	В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя и на содержание имущества	Субсидии: В соответствии с заданием учредителя; На иные цели. Средства из бюджета: На исполнение публичных денежных обязательств перед физическими лицами; На осуществление мероприятий в соответствии с нормативными правовыми актами	На основе бюджетной сметы
Приносящая доход деятельность		Доходы поступают в самостоятельное распоряжение	Полученные доходы зачисляются в бюджет
Открытие счетов	Счета в кредитных организациях или в органах Федерального казначейства		Только в органах Федерального казначейства (финансовых органах)
Распространение действия Федерального закона №94-ФЗ	Не распространяется		Распространяется в полном объёме
	Бюджетный план счетов с особенностями	План счетов с ведением аналитического учёта по укрупнённым кодам КОСГУ, а в части средств бюджета - по бюджетному плану счeтов	Бюджетный план счетов
Отчётность	Государственные (муниципальные) учреждения обязаны обеспечивать публичность и открытость отчётов о своей деятельности (единый сайт в сети Интернет)

Учредитель перечисляет подведомственному учреждению средства на выполнение задания по предоставлению соответствующего вида услуг (выполнения работ). Фактически объёмы финансирования в новых условиях бюджетного законодательства определяются подушевыми нормативами, умноженными на количество обучающихся по образовательным программам в соответствии с ФГОС. Это и означает переход на формирование бюджетов на основе нормативно-расчётных затрат.

Для перехода на финансирование образовательных учреждений по заданию составляется базовый и ведомственный перечни оказываемых бюджетными и автономными учреждениями услуг и выполнения работ. Базовый перечень составляется для всех учреждений образования, независимо от их ведомственной принадлежности. На основе базового перечня составляется ведомственный перечень услуг, который может расширять, углублять и детализировать базовый перечень.

Аналитическая подготовка для составления ведомственного перечня услуг включает:

· анализ социальных гарантий и обязательств в разрезе социальных групп с учётом возрастных характеристик, особенностей развития и здоровья обучающихся;

· инвентаризацию подведомственных учреждений в разрезе видов учреждений с характеристикой их предполагаемого статуса:

Казённые,

Бюджетные,

Автономные;

Анализ численности занятых в подведомственных учреждениях по категориям персонала:

Педагогический,

Административно­управленческий,

Учебно-вспомогательный,

Обслуживающий,

Иной персонал;

· анализ Типовых положений об образовательных и иных подведомственных учреждениях;

· анализ уставов подведомственных учреждений;

· анализ динамики финансирования подведомственных учреждений;

· анализ стандартов оказания услуг, документов, характеризующих условия оказания услуг и требования к качеству.

Для каждой из включённых в перечень услуг должны быть разработаны показатели качества оказываемых услуг. Такие показатели обеспечивают увязку объёмов оказываемых услуг с качеством их выполнения и позволяют оценить эффективность бюджетных расходов. Показатели качества разделены на показатели процесса оказания услуги (непосредственные результаты) и показатели результата оказания услуги (конечные результаты).

Механизмы финансирования в условиях введения ФГОС для образовательных учреждений включают следующие категории расходов.

	Механизмы финансирования
* Расходы на оказание государственных / муниципальных услуг (выполнение работ) в соответствии с государственным / муниципальным заданием	* Предоставление субсидий на возмещение нормативных затрат в связи с выполнением государственного/ муниципального задания
* Расходы на строительство, реконструкцию	* Предоставление бюджетных инвестиций
* Расходы на: Капитальный ремонт; Разовые закупки оборудования; Расходы на реализацию национальных проектов; Иные расходы разового характера	* Предоставление иных целевых субсидий
* Расходы бюджетных учреждений на осуществление социальных выплат	* Осуществление расходов на исполнение публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме

Общие принципы определения нормативных затрат регулируются следующими нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне:

· приказ Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 №138н/528 «Об утверждении примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания»;

· приказ Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 №137н/527 «О методических рекомендациях по расчёту нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений»;

· приказ Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 №136н/526 «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением».

Безусловно, эти документы применяются в первую очередь для федеральных учреждений, поэтому для того, чтобы использовать их на региональном или муниципальном уровне, требуется принятие соответствующих документов, аналогичных федеральным документам. Однако принципы определения расчётно­нормативных затрат остаются такими же. К ним относятся:

· разделение затрат на затраты на оказание услуг (выполнение работ) и затраты на содержание имущества;

· финансирование имущества в «спящем режиме»: содержание имущества, не используемого при оказании услуг, финансируется из бюджета частично - оплачивается 50% затрат на теплоснабжение, 10% затрат на электроснабжение и в полном объёме уплата налогов за недвижимое и особо ценное движимое имущество;

· сочетание методов расчёта: нормативного, структурного (пропорционально затратам на оплату труда / затрачиваемому времени / площади и т.п.) и экспертного метода (исходя из экспертной оценки доли расходов).

Последние несколько месяцев ведётся работа по созданию нормативной базы и методического обеспечения перехода на ФГОС в условиях реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83ФЗ. Регионы-лидеры процесса модернизации образования накопили опыт внедрения нормативного финансирования школ в расчёте на одного учащегося. Однако во многих регионах применение принципа подушевого финансирования заканчивается перечислением субвенций местным бюджетам, бюджетные средства не доводятся по подушевому принципу до учебного заведения. В некоторых регионах в качестве нормативов используются фактические расходы на образование за предыдущие годы, тем самым нормативная работа подменяется традиционными расчётами от достигнутого.

Некоторые регионы при переходе на нормативно-подушевые принципы используют модели, включающие более десятка коэффициентов, что фактически консервирует сложившуюся ситуацию и не даёт толчок к комплексной модернизации региональных систем образования.

Региональный расчётный подушевой норматив должен покрывать следующие расходы на год:

· оплату труда работников образовательных учреждений за урочную и внеурочную деятельность в рамках основной образовательной программы, предусмотренной ФГОС, с учётом районных коэффициентов к заработной плате, а также выплаты по обязательным отчислениям;

· расходы, непосредственно связанные с обеспечением образовательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, оплата услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью);

· иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно­управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и??др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.

Объём средств, выделяемых образовательному учреждению, рассчитывается по следующей формуле:

Ф = Ф(гс) + Ф(б) + Ф(к), где:

Ф - общие расходы образовательного учреждения;

Ф(гс) - объём расходов на реализацию образовательной программы в соответствии с государственным стандартом общего образования.

Ф(гс) определяется по следующей формуле:

Ф(гс) = N (П +У), где:

N - региональный расчётный подушевой норматив, включающий учёт аудиторной и внеаудиторной занятости в соответствии с ФГОС;

У - число обучающихся в образовательном учреждении;

П - поправочный коэффициент, установленный для данного образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более).

Ф(б) - объём расходов на образование, не учитываемых при расчёте регионального расчётного подушевого норматива с учётом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования (транспортные услуги по подвозу учащихся к школе, меры социальной поддержки учащихся и работников, текущий ремонт и т.??д.). Объём данных расходов определяется по каждому образовательному учреждению индивидуально, исходя из средних расчётных показателей, сложившихся за предыдущие годы, с учётом индексовдефляторов.

Ф(к) - объём расходов, не учитываемых при расчёте регио­нального расчётного подушевого норматива с учётом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования, и подлежащих возмещению за счёт средств местного бюджета (коммунальные расходы, капитальный ремонт, приобретение оборудования, мебели).

Применение принципа нормативного подушевого финансирования на уровне образовательного учреждения заключается в определении стоимости стандартной бюджетной образовательной услуги в образовательном учреждении. В норму рабочего времени педагогических работников, применяемую образовательным учреждением при исчислении заработной платы, а соответственно и в стоимость бюджетной образовательной услуги входит аудиторная и неаудиторная занятость. Поэтому дополнительные часы внеурочной занятости в соответствии с ФГОС НОО должны войти в определение и в расчёт стоимости стандартной образовательной услуги.

Образовательное учреждение самостоятельно устанавливает и определяет:

· штатное расписание и заработную плату работников;

· образовательную программу и учебный план;

· соотношение базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда;

· соотношение фонда оплаты труда педагогического и учебно-вспомогательного персонала;

· внутри базовой части фонда оплаты труда соотношение общей и специальной частей;

· порядок распределения стимулирующей части фонда оплаты труда в соответствии с региональными и муниципальными нормативными актами.

Разрабатываемые на региональном уровне новые системы оплаты труда учителей направлены на:

· учёт всей выполняемой ими работы;

· экономическое стимулирование качества и результативности педагогического труда, роста профессионализма;

· развитие инновационной деятельности и творческой инициативы.

Такой подход предполагает:

· снятие жёсткой зависимости между размером зарплаты и количеством уроков, преподаваемых учителем;

· введение внеурочной (внеклассной, воспитательной, методической и др.) деятельности в объём оплачиваемой работы учителя в пределах должностного оклада;

· введение новой схемы нормирования труда учителя, учитывающей все виды выполняемой им работы;

· установление верхнего предела учебной нагрузки (урочной части педагогической работы) учителя.

Ключевые признаки новой системы оплаты труда учителей характеризуются:

· наличием механизма связи заработной платы с качеством, результативностью труда;

· повышением стимулирующих функций оплаты труда, ростом объёма стимулирующих надбавок в общем фонде оплаты труда;

· нацеленностью на реальный рост заработной платы учителя;

· наличием механизмов нормирования и учёта в базовой части оплаты труда всех видов работы учителя - как урочной нагрузки, так и внеурочной работы, предусмотренной новым ФГОС и должностными обязанностями;

· зависимостью оплаты труда в базовой части от числа обучаемых;

· введением регионального регламента участия органов государственно-общественного управления школ в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда.

Работодатель (школа) в пределах средств, направляемых на оплату труда, устанавливает с учётом мнения представительного органа работников систему премирования, стимулирующих доплат и надбавок, которая закрепляется в коллективном договоре или локальном акте образовательного учреждения. Распределение премий, стимулирующих доплат и надбавок осуществляется на основании решения общественного органа самоуправления (совета школы).

Оклад педагогического работника, осуществляющего учебный процесс, в условиях введения ФГОС рассчитывается по формуле:

О = Стп (У (П К) А, где:

О - оклад педагога, осуществляющего учебный процесс;

Стп - расчётная стоимость бюджетной образовательной услуги (р./ученико­час), включая аудиторную и внеурочную занятость в соответствии с ФГОС;

У - количество обучающихся по предмету в каждом классе;

П - количество часов по предмету по учебному плану в месяц в каждом классе;

К - повышающий коэффициент за сложность предмета;

А - повышающий коэффициент за квалификационную категорию педагога.

Переход на финансирование основной образовательной программы в рамках ФГОС предполагает:

· введение индивидуальных планов работы педагогических работников;

· установление требований к нормированию видов работ, предусмотренных в индивидуальных планах, в частности установление условного или «рамочного» нормирования в часах всех видов работы учителя;

· введение инструментов стимулирующей аттестации.

Индивидуальный план учителя становится формой учёта и нормирования педагогического труда. В плане отражается планируемая работа и работа, выполненная по факту. Это соответствует трудовому законодательству. Так, статья 91 ТК РФ обязывает работодателя вести учёт времени, фактически отработанного каждым работником. Статья 159 ТК РФ гарантирует работникам государственное содействие в нормировании труда и применение систем нормирования, определяемых работодателем.

Подводя итоги, следует отметить, что внедрение ФГОС в условиях бюджетной реформы означает переход на принципы ответственного финансового менеджмента. Применение инструментов управления по результату в региональных системах образования, основанных на принципе «деньги в обмен на обязательства», показывает их высокую эффективность. Они формируют сквозную систему публичной отчётности, учёт интересов всех участников образовательного процесса.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М.: Издательство АСТ, 2011. - 63 с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Официальный текст, действующая редакция. - М.: Экзамен, 2012. - 160 с.

3. Приказ Минфина РФ от 01.12.2010 №157н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету»

4. Приказ Минфина РФ от 13.11.2008 №128н (ред. от 09.11.2009) «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 19.12.2008 №12908)

7. Анализ хозяйственной деятельности бюджетных организаций: учеб. пособие / Д.А. Панков, Е.А. Головкова, Л.В. Пашковская и др.; Под общ. ред. Д.А. Панкова, Е.А. Головковой. - 2-е изд., испр. - М.: Новое издание, 2011. - 409 с. - (Экономическое образование).

8. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г.Б. Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 703 с. - (серия «Золотой фонд российских учебников»).

9. Вахрин П.И., Нешитой А.С. Финансы и кредит: учеб. изд. - М.: Дашков и К, 2008.-584 с.

10. Данилов Е.Н., Абарников В.Е., Шипиков Л.К. Анализ хозяйственной деятельности в бюджетных и научных организациях: учеб. пособие - Мн: Интерпрессервис; Экоперспектива, 2009.-336 с.

11. Ковалев В.В., Волкова О.Н. Анализ хозяйственной деятельности предприятия: учеб. - М.: ТК Велби, Проспект, 2008.-424 с.

Ковалева А.М. Финансы и кредит: учеб. пособие. - М.: Финансы и статистика, 2011. - 51 с.

12. Ковалева В.В. Финансы: учеб. изд. - М.: Проспект, 2010.-636 с.

13. Кондраков Н.П., Кондраков И.Н. Бухгалтерский учет в бюджетных организациях: учеб. изд. - М.: Проспект, 2011.-228 с.

14. Кремер Н.Ш., Путко Б.А., Тришин И.М., Фридман М.Н. Исследование операций в экономике: учеб. пособие для вузов/под ред. проф. Кремера Н.Ш.-М.:ЮНИТИ, 20010.-407 с.

15. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ: учеб. изд. - М.: Дашков и К, 2009. - 565 с.

16. Захарьин В.Р. Бюджетный учет в бюджетных организациях: учеб. изд. - М.: Налоговый вестник, 2012. - 464 с.

17. Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: Учеб.изд. - М.: Дашков и К, 2009. - 340 с.

18. Кожевников О.А. Проблемные вопросы законодательства о некоммерческих организациях (на примере Федерального закона «Об автономных учреждениях») // Право и образование. - 2007. - №4. - С. 57 61. 19. Кожевников О.А. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» [Текст] / О.А. Кожевников // Российский юридический журнал. - 2007. - №2 (апрель-июнь). - С. 151-152.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Зрелищные учреждения в системе бюджетных учреждений Российской Федерации. Взаимоотношения зрелищных учреждений со звеньями финансово-кредитной системы. Планирование бюджетного финансирования. Пути расширения источников финансирования зрелищных учреждений.

курсовая работа , добавлен 04.02.2010


Понятие бюджетного учреждения, его правовой статус и особенности финансирования. Характеристика бюджетных учреждений в качестве плательщиков налогов и сборов. Анализ практики финансирования бюджетных учреждений на примере ГОУ "Детский сад № 2240".

дипломная работа , добавлен 22.07.2010


Финансирование образовательных учреждений в соответствии с законодательством. Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств. Схема бюджетного финансирования. Основные функции участников процесса. Расчет потребности в бюджетных средствах.

курсовая работа , добавлен 28.01.2012


Проблема эффективного управления государственной собственностью, рационализация и повышение эффективности бюджетной политики в доходном и расходном аспектах. Структура, источники финансирования и особенности планирования расходов учреждений культуры.

курсовая работа , добавлен 21.06.2010


Сущность, значение бюджета и принципы его формирования. Закономерности функционирования бюджетных учреждений. Порядок финансирования расходов учреждений в условиях казначейской системы. Динамика и структура доходов и расходов бюджетных учреждений.

дипломная работа , добавлен 10.07.2015


Состав и назначение учреждений обороны Российской Федерации. Источники финансирования учреждений обороны. Состав, численность, оснащенность основными типами вооружения и боевой техники. Порядок планирования и финансирования расходов учреждений обороны.

курсовая работа , добавлен 24.05.2014


Правовые основы деятельности учреждений образования. Источники финансирования системы образования. Структура внебюджетных источников финансирования учреждений образования на муниципальном уровне. Подушевое финансирование общеобразовательных учреждений.

дипломная работа , добавлен 05.05.2010


Планирование бюджетных и внебюджетных средств образовательных учреждений. Анализ финансирования общеобразовательного учреждения МОУ "Лицея" в современных условиях. Разработка предложений по улучшению эффективности использования бюджетных средств.

дипломная работа , добавлен 12.07.2010


Характеристика финансово-хозяйственной деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации. Анализ структуры и динамики источников финансирования расходов на содержание правоохранительных учреждений. Исполнение бюджетной сметы и финансовых планов.

дипломная работа , добавлен 21.03.2014


Виды и источники финансирования бюджетных учреждений. Порядок планирования доходов и расходов бюджетного учреждения. Формирование и использование финансовых ресурсов Челябинской лаборатории судебной экспертизы Министерства юстиции Российской Федерации.

Реализуя Закон № 83-ФЗ, законодательные струк-туры и федеральные органы, осуществляющие методическое руководство перехода учреждений в новый правовой статус (казенные, бюджет-ные, автономные), упустили важнейший мо-мент - формирование единого юридико-технического подхода к применению основных терминов - «услуга», «работа», «функция». Эта законодательная недоработка негативно отраз-илась на методике расчета нормативных затрат и, как следствие, финансовом обеспечении учреждений. По-чему это произошло, и каковы пути решения проблемы, рассмо-трим далее.

Методы финансирования

Порядок финансирования деятель-ности государственных и муници-пальных учреждений, понимаемой как оказание услуг (выполнение ра-бот), регламентирован главой 10 Бюд-жетного кодекса РФ (далее - БК РФ). Для автономных и бюджетных учреж-дений под финансированием пони-мается предоставление субсидий , в том числе на возмещение норматив-ных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ) в рамках государственных (муниципальных) за-даний. Для казенных - обеспечение выполнения ими госфункций .

На практике указанные методы фи-нансирования именуются соответ-ственно нормативно-затратным и смет-ным .

Если услуги (работы) могут выпол-нять как бюджетные, так и автоном-ные учреждения, то функции - ис-ключительно казенные 2 . Оказание казенными учреждениями услуг (вы-полнение работ) в соответствии с формулировкой, данной в абзаце втором ст. 69.1 БК РФ, является состав-ной и неотъемлемой частью их дея-тельности по выполнению функций. Следовательно, отдельному, обособ-ленному расчету выполнение функ-ций не подлежит. Вся деятельность казенного учреждения (даже при наличии государственного (муници-пального) задания) финансируется со-гласно бюджетной смете (ст. 221 БК РФ).

Лабиринты терминов

В обширной подзаконной норма-тивно-правовой базе, созданной в рамках реализации Закона № 83-ФЗ, под услугой понимается некая дея-тельность учреждения, осуществляе-мая в интересах отдельных физиче-ских и (или) юридических лиц , а под работой - деятельность, реализуемая в интересах всего общества в целом. Попытка поставить данную термино-логию в правовое русло действующих документов, уже содержащих понятия «услуга», «работа» (Налоговый ко-декс РФ, Гражданский кодекс РФ (да-лее - ГК РФ), Закон № 212-ФЗ 1 , За-кон № 94-ФЗ 2 и др.), была отвергнута.

Тем не менее в соответствии с об-щепринятой юридической техникой обратимся к принятым ранее форму-лировкам. В обобщенном виде значе-ния рассматриваемых терминов будут следующими:

услуга - деятельность, результат которой не имеет материального выражения, а полезные свойства потребляются в процессе ее оказа-ния;

работа - деятельность, результат осуществления которой имеет ма-териальную форму.

И работы, и услуги по ГК РФ имеют своих заказчиков, заинтересованныхв их исполнении. Согласно Закону № 94-ФЗ работы и услуги, заказчиком по которым выступают бюджетные и казенные учреждения, осуществляют-ся для нужд этих учреждений (а не в интересах абстрактных понятий «об-щество», «государство»). Под функция-ми же традиционно понимается об-щественно полезная деятельность, осуществление которой не должно зависеть от интересов отдельных ор-ганизаций, сообществ, граждан (на-пример, охрана государственной гра-ницы, хранение музейных предметов).

Запомнить

Так называемое обезличивание ра-бот, наполнение их абстрактным смыслом выливается в невозмож-ность произвести расчет затрат на их выполнение. Прежде всего пото-му, что крайне сложно определить нормативы затрат на оказание еди-ницы работы, а вернее, найти эту самую единицу.

Кто оплатит расходы?

Чтобы получить финансовое обе-спечение на оказание услуг (работ) в рамках государственного (муници-пального) задания, учреждение долж-но представить нормативы затрат на эти услуги (работы) исходя из потре-бительских ожиданий. Причем объем финансирования будет не больше указанного норматива. Заявки на субси-дии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз зачастую складывается на ос-нове интуитивных ощущений, а не прагматичных расчетов. То есть доля ошибки в расчете будущих затрат очень велика.

Но если по итогу затраты выйдут за край дозволенного, кто будет возме-щать недополученные учреждением бюджетные средства? По идее - «лата-ние финансовых дыр» придется пере-ложить на получателя услуг (либо аб-страктного потребителя работ). Однако плата с получателей за ока-занные услуги (работы) в рамках госу-дарственного (муниципального) зада-ния может быть взята только в случаях, если это предусмотрено за-конодательством (абзац седьмой ча-сти 1 ст. 69.2 БК РФ). 1

Есть еще один момент. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организа-циях» (далее - Закон о некоммерче-ских организациях) объем бюджетно-го финансирования зависит от объема средств, поступающих в учреждение от платной и иной приносящей доход деятельности. В соответствии со ст. 2 рассматриваемого закона некоммер-ческой является организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение при-были и не распределяющая получен-ную прибыль между участниками. Та-ким образом, при осуществлении основной деятельности (реализации государственного (муниципального) задания) учреждение не вправе из-влекать прибыль и распределять ее между работниками (в том числе, на-правляя ее на выплату зарплаты).

Данное требование не относится к осуществлению учреждением платной и иной приносящей доход деятельно-сти - здесь цена на услугу (работу) должна соответствовать рыночным требованиям и быть конкурентной.

В настоящее время большинство учреждений определяют цены на ус-луги (работы), оказываемые как в рам-ках государственного (муниципально-го) задания, так и сверх него, а также при осуществлении приносящей до-ход деятельности исходя из практики делового оборота: оценив потреби-тельский спрос и аналогичные цены конкурентов.

Но, как мы говорили, каждый рубль, включенный в стоимость услуги (ра-боты) для покупателя должен быть обоснован необходимостью компен-сировать расходы у чреждения, кото-рые оно несет при оказании этой ус-луги (работы). Если установленная цена значительно превышает затраты учреждения на оказание (выполне-ние) услуг (работ), это свидетельству-ет о наличии «коммерческой накрут-ки», о том, что в цену закладывается и впоследствии извлекается прибыль.

Если прибыль становится система-тической, то вероятен вопрос о закон-ности существования учреждения в форме некоммерческой организации.

Если цена государственного (муни-ципального) учреждения на услугу (работу) не отличается (или немногим отличается) от стоимости аналогич-ной услуги (работы), предлагаемой коммерческой организацией, индиви-дуальным предпринимателем, кото-рые не имеют стабильного источника финансирования в форме бюджетных субсидий, это свидетельствует о не-верной финансовой политике учреж-дения. Причины могут быть разными: желание заработать; стремление уч-редителя максимально увеличить количественные показатели реализации задания, сохраняя минимальный объ-ем бюджетного финансирования; установление цены по принципу «у всех так» и пр. Объяснять сложив-шуюся ситуацию правоохранитель-ным органам (антимонопольной, на-логовой службам, прокуратуре, органам Роспотребнадзора) и нести за нее ответственность придется ру-ководителю учреждения.

Нормативный документ

Главным ориентиром для учре-дителей и главных распоряди-телей бюджетных средств всех уровней является совместный приказ от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минрегион-развития России № 527 «О Ме-тодических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными го-сударственными учреждениями государственных услуг и нор-мативных затрат на содержание имущества федеральных го-сударственных учреждений». Этот документ по сути являет-ся правовой основой для рас-чета норматива затрат как на оказание услуг, так и на вы-полнение работ.

Запомнить.

Порядок формирования цен на ус-луги (работы), включенные в госу-дарственное (муниципальное) зада-ние, должен быть прозрачным. Все планово-финансовые документы учреждений с 1 января 2012 г. в со-ответствии с Законом о некоммер-ческих организациях должны раз-мещаться для открытого доступа на официальном сайте РФ по адресу www . bus . gov . ru .

Нормативно-правовая база оставляет желать..

Вернемся к существующей норма-тивно-правовой документации. Ана-лиз совместного приказа от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минреги-онразвития России № 527 (далее -Приказ № 137/527) свидетельствует о том, что методологическая ясность при расчете нормативов затрат, свя-занных с оказанием бюджетными и автономными учреждениями услуг (выполнением работ) отсутствует.

БК РФ устанавливает, что оказание услуг (выполнение работ) произво-дится в интересах физических и юри-дических лиц, а, следовательно, по-нимать работы как деятельность учреждения, осуществляемую в инте-ресах общества в целом, не представ-ляется возможным.

Не понятен сам принцип финобеспечения: нормативы затрат, связан-ные с оказанием услуг (выполнением работ), должны определяться в соот-ветствии с субсидиями на реализацию задания и на содержание имущества (недвижимого и особо ценного дви-жимого); методология расчета норма-тивов затрат по иным субсидиям от-сутствует. На практике это привело к парадоксальным правилам расчета субсидий, включая программный ме-тод финансирования, который при де-тальном рассмотрении является смет-ным .

Приказ № 137/527 вводит понятие «норматив затрат на содержание иму-щества». И таким образом устанавли-вает логически необъяснимые норма-тивы бюджетного финансирования, например, на потребление электриче-ской энергии (90% от общего объема затрат на коммунальные платежи). «Воспитательная» функция (экономи-ка должна быть экономной) подоб-ного нормирования очевидна, но применение формально-цифрового принципа не приводит к эффективно-сти планирования и расходования бюджетных средств. Экономия 10% средств в части уплаты коммунальных платежей не дает ответа на вопрос, кто же должен содержать государ-ственное (муниципальное) имуще-ство, если не бюджет? Если у учрежде-ния нет (и не может быть) собственных доходов от оказания основной дея-тельности за плату (например, школы, библиотеки предоставляют бесплат-ные услуги), кем должны быть компен-сированы недостающие 10%?

В Приказе № 137/527 также была сделана попытка объяснения методо-логии определения нормативов за-трат, и предоставления учреждениям возможности самостоятельно выби-рать между нормативным, структур-ным и экспертным методами. Однако проблема заключается не в том, как считать нормативы при наличии опре-деленных показателей, а что взять за «точку отсчета» . Традиционно берутся показатели прошлогодних значений и производятся «ретрорасчеты». О по-рядке применения коэффициентов-дефляторов, учитывающих инфляцию или реальный рост цен, рекоменда-ции отсутствуют. В результате исход-ные данные, как уже было отмечено выше, изначально не соответствуют реальным расходам учреждений.

Запомнить

Учредитель, определяя порядок расчета нормативных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ), должен придерживаться «узкого» подхода к определению объема субсидий. Так субсидии на реализацию задания не должны включать в себя затраты на содержание особо ценного движимого и недвижимого имущества. Ранее такой порядок действовал в отношении финансирования деятельности автономных учреждений: отдельно рассчитывалась субсидия на выполнение задания, отдельно - на содержание имущества.

Пример

Практика работы органов исполнительной власти Иркутской области показывает, что государственные задания бюджетных и ав-тономных учреждений не учитываются при планировании бюджета, а «вписываются» в рамки уже предусмотренных бюджетных ассигнований. «Дотационные» территории планируют бюджет и формируют государ-ственные (муниципальные) задания по это-му же принципу.

Запомнить.

Учреждения, осуществляющие «ком-мерческие проекты» (приносящую доход деятельность), должны учи-тывать, что государство эту дея-тельность не финансирует, а следо-вательно, все затраты, включая коммунальные платежи, должны обеспечиваться за счет доходов от таких проектов. Здесь уместно уста-новить нормативы финансирования содержания имущества (включая коммунальные платежи) в зависи-мости от объемов приносящей до-ход деятельности, но не загонять всех в сомнительные рамки обще-обязательного процента.

Выход из ситуации

Получается замкнутый круг: ис-пользование реальных финансовых показателей, необходимых для расче-та нормативов затрат, на этапе плани-рования бюджета невозможно, что приводит к неадекватным цифрам нормативов.

Между тем выход есть. Исходным показателем, определяющим объем бюджетного финансирования, должна стать средняя стоимость услуги (ра-боты) для ее получателя. Зная сред-нюю стоимость услуги (работы), коли-чественные показатели спроса на нее, а также совокупный объем расходов бюджета на содержание учреждения, можно определить объем бюджетных средств, необходимый для покрытия этих расходов, уже с учетом дохода учреждения от оказания основных видов услуг (работ) за плату.

Формально-арифметически этот подход гораздо проще: не требуется разделения затрат на обеспечение деятельности учреждения на составля-ющие. Норматив затрат определяется сразу в отношении всех оказываемых услуг (выполняемых работ) по основ-ной деятельности учреждения. Зачем высчитывать норматив затрат на ока-зание единицы услуги, если отсутству-ет терминологическая ясность, что понимать под услугой, а тем более, ее единицей?

С управленческой точки зрения та-кой подход к определению объемов бюджетного финансирования госу-дарственного (муниципального) зада-ния позволит снять с учреждений про-блему расчета стоимости цен на услуги (работы). Кроме того, будет обеспечено направление доходов от оказания плат-ных услуг (работ) непосредственно на основную деятельность учреждения, а не на развитие приносящей доход дея-тельности. Иными словами, средствами от «коммерческих проектов» учрежде-ния могут управлять самостоятельно. Средства, получаемые от реализации основной деятельности, должны быть истрачены на воспроизводство этой самой деятельности.

С позиции обеспечения эффектив-ного, правомерного и целевого ис-пользования бюджетных средств, снижается риск «двойного» финанси-рования. Когда одно и то же действие финансируется посредством бюджет-ных средств и получателем услуги (работы), а учреждение превращается в коммерческую структуру.

Кроме того, методика, когда цена яв-ляется первичной единицей при расче-те норматива затрат, позволит учреж-дениям, с одной стороны, устанавливать рыночную, конкурентную стоимость услуги (работы), с другой, снять так на-зываемую проблему льготников. Дело в том, что государство гарантирует от-дельным категориям граждан бес-платное и льготное оказание услуг, но при этом отсутствуют эффективные механизмы компенсации затрат уч-реждений, связанных с предоставле-нием такого обслуживания.

В заключение отметим, что, к сожа-лению, правовая база субъектов РФ, определяющая методики формиро-вания нормативов затрат бюджетных и автономных учреждений, связан-ных с оказанием услуг (выполнением работ) физическим и юридическим лицам, отличается единообразием в силу авторитета федеральных орга-нов. Совершенствование принятой методики может осуществляться ис-ключительно «сверху» и только в слу-чае понимания, что проблема вышла за рамки финансово-бухгалтерской дисциплины учреждений, и олице-творяет собой непоследователь-ность государства в проведении ме-роприятий по улучшению правового положения некоммерческих учреж-дений.

Запомнить

При определении дохода учрежде-ния от основной деятельности, осу-ществляемой в соответствии с го-сударственным (муниципальным) заданием, должны учитываться среднегодовые показатели посе-щаемости гражданами, имеющими право на льготу, а также средняя стоимость льготного посещения. Согласно этому должна увеличи-ваться субсидия.