Порядок создания автономного учреждения достаточно полно регламентируется статьей 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях", Постановлениями Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти - федерального, регионального и муниципального) и от 24.12.2007 № 924 (для федеральных автономных учреждений).

Порядок создания автономного учреждения достаточно полно регламентируется статьей 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях", Постановлениями Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти – федерального, регионального и муниципального) и от 24.12.2007 № 924 (для федеральных автономных учреждений).

Решение о создании автономного учреждения принимается высшим исполнительным органом соответствующего уровня власти, в зависимости от того, на базе какого имущества создается автономное учреждение: если имущество находится на базе федеральной собственности – то Правительством РФ; региональной собственности – высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ; муниципальной собственности – местной администрацией муниципального образования.

Законом предусмотрены две возможности создания автономных учреждений: путем создания нового учреждения в статусе автономного и путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Очевидно, что второй вариант наиболее массовый, поскольку новых учреждений в настоящее время создается немного. Изменение типа существующего учреждения предполагается для значительной доли существующих учреждений, хотя в настоящее время закон еще не получил широкой реализации по многим причинам, о которых будет говориться далее.

Известно, что создание автономных учреждений вызывало опасения, особенно в период обсуждения и подготовки к принятию законопроекта "Об автономных учреждениях" . Эти опасения были обусловлены преимущественно слабой информированностью о сути закона. Характерный пример – акция протеста сотрудников институтов Российской академии наук, организованная около здания Президиума РАН. Ученые протестовали против самой идеи автономных учреждений применительно к академиям наук. При этом они не знали, что подготовленный законопроект "Об автономных учреждениях" не распространялся на учреждения академий наук (РАН, РАМН, РАО, РАСХН).

Было также выражено предположение, что существующие бюджетные учреждения будут переводить в автономные, лишат их финансирования, а потом ликвидируют. Чтобы снять подобные опасения, еще на стадии согласования и обсуждения в комитетах Государственной Думы РФ в законопроект "Об автономных учреждениях" были внесены поправки о том, что решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения (пункт 4 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" ).

Еще одно опасение было связано с тем, что при изменении типа существующего учреждения на автономное учредитель изымет все имущество, находящееся в распоряжении бюджетного, и передаст в оперативное управление автономному учреждению далеко не все, изъяв самое ценное. Причем высказывалось мнение о том, что это удобнее всего сделать именно в процессе изменения типа учреждения. Такие опасения были отчасти обоснованными. Действительно, учредители неоднократно пытались изъять из оперативного управления подведомственных учреждений часть имущества, которое, по их мнению, не использовалось или использовалось не по назначению. Однако следует учесть, что такого рода попытки учредителей оказывались безуспешными, если учреждения отстаивали свои права в суде. Чтобы не было таких опасений, Федеральным законом "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в т. ч. денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением (пункт 11 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" ).

Необходимо обратить внимание на следующее важное положение. Изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией. В связи с этим созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформлять документы, подтверждающие наличие лицензий, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ " О лицензировании отдельных видов деятельности" и переоформления иных разрешительных документов (пункт 12 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" ). Это существенно упрощает процесс перевода имеющихся бюджетных учреждений в автономные, поскольку процедуры получения лицензий, свидетельств об аккредитации и иных разрешительных документов всегда трудоемки и требуют значительных усилий и времени.

Решение о создании автономного учреждения принимается на основе предложения, подготовленного органом исполнительной власти, осуществляющим функции учредителя. Форма такого предложения является обязательной для всех уровней власти (федерального, регионального, муниципального). Она определена Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 . Минэкономразвития России приняты Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (утверждены приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 261 ), поэтому сложностей в подготовке предложения обычно не возникает. Предложение должно быть согласовано с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом (пункт 6 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях").

Порядок подготовки предложения о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений определяется Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти и устанавливается для каждого уровня власти соответствующим нормативным документом. Для федерального уровня это Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 924 . В нем достаточно подробно описан порядок подготовки и рассмотрения предложения, принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа имеющихся федеральных государственных учреждений. Поскольку на федеральном уровне существует два варианта подчинения федеральных учреждений, то, хоть и с незначительными отклонениями, в указанном Постановлении прописаны два порядка подготовки и рассмотрения предложения о создании федеральных автономных учреждений: для учреждений, в которых функции учредителя выполняют непосредственно федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), осуществляющие выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере (как правило, министерства), и для учреждений, в которых функции учредителя осуществляют ФОИВ, в свою очередь подведомственные ФОИВ, занимающимся выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в соответствующей сфере (как правило, агентства, службы и т.п.).

В Постановлении Правительства РФ от 24.12.2007 № 924 прописана непосредственная процедура подготовки, рассмотрения предложения и принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений (в дальнейшем – перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения). Однако этому должен предшествовать ряд подготовительных работ.

Необходимо, чтобы федеральные министерства, агентства, службы организовали работу по переводу подведомственных учреждений. Однако министерства как органы, существляющие нормативно-правовое регулирование, должны не только организовать работу по переводу в автономные учреждения своих подведомственных учреждений, но и осуществлять методическое руководство проведением указанной работы в агентствах и службах.

На начальном этапе необходимо подготовить и принять акт (приказ по министерству) об организации проведения работ, назначении ответственных исполнителей, разработке графика проведения работ непосредственно в министерстве, а также в агентствах и службах.

Основными критериями при создании автономных учреждений признаются: наличие опыта в оказании услуг населению (выполнение работ для юридических лиц) на возмездной основе; доля привлекаемых внебюджетных средств на уровне не ниже 10–15 % от общего объема финансирования; наличие конкурентной среды (за исключением учреждений культуры); наличие и качество представленных планов стратегического развития и финансового плана.

Наличие опыта в оказании услуг(выполнении работ) на платной основе свидетельствует о навыках работы с населением и партнерами на платной основе, наличии опыта в ведении бухгалтерского и налогового учета, соответствующем менеджерском опыте управленческого персонала учреждения.

Вероятно, не стоит (особенно в первый период реализации Федерального закона "Об автономных учреждениях)" переводить вуз или техникум в автономное учреждение, если численность обучающихся в нем студентов на платной основе составляет менее 10%. Аналогично для научных учреждений. Если основной объем НИР, выполняемых учреждением, входит в состав государственного (муниципального) задания учредителя, то такое научное учреждение лучше оставить в статусе бюджетного учреждения.

Не имеет смысла перевод бюджетного учреждения в автономное, если практически весь объем его финансирования осуществляется учредителем в рамках бюджетных ассигнований на выполнение государственного (муниципального) задания. Учредитель, финансирующий учреждение практически полностью за счет бюджетных ассигнований, вправе жестко контролировать расход бюджетных средств (в т. ч. в рамках сметного финансирования).

Наличие конкурентной среды является важным условием создания автономных учреждений. В противном случае создаются условия для монополизации рынка соответствующих услуг или работ одним или несколькими учреждениями. Исключение составляют учреждения культуры, которые работают в условиях естественной конкурентной среды, создаваемой кинопрокатом, телевидением, реализацией аудио- и видеопродукции. Более подробно возможные риски отсутствия конкурентной среды описаны в части 4 настоящего издания.

И наконец, качество представленных учреждением при подготовке предложения и проекта решения о создании автономного учреждения планов его стратегического и финансового развития. Наличие и качество этих планов свидетельствуют об управленческом опыте руководящего персонала учреждения, успешной работе на рынке аналогичных услуг, навыках стратегического планирования. Безусловно, для составления таких планов можно привлечь посторонних экспертов. Поэтому особенно важно, чтобы сотрудники учредителя хорошо представляли себе реальное положение подведомственных учреждений, в т. ч. управленческий потенциал их руководителей и ведущих административных работников.

Обозначения "министерство" , "агентство" , "служба" введены для удобства чтения схем. В реальности это могут быть любые приравненные к ним по правам федеральные органы исполнительной власти, например Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями.

Мельвиль Е.Х.
Новые механизмы развития сферы культуры: организационные, экономические, правовые (Часть 2)

[ Справочник руководителя учреждения культуры – 2010. – № 9. – С. 83-94 ]

Е.Х. Мельвиль,
директор по правовым и финансовым вопросам агентства «Творческие индустрии», преподаватель Московской высшей школы социальных и экономических наук

Создание автономных учреждений

«с нуля» (создание нового автономного учреждения); путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

Создание нового автономного учреждения

Поскольку учредителем автономного учреждения может быть только Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, в случае создания автономного учреждения «с нуля» в первую очередь требуется решение органа соответствующего уровня власти. Вопрос имущества, на базе которого будет создано новое учреждение, является в данной ситуации ключевым.

В рамках курса на повышение эффективности государственных расходов такое решение может быть принято только в случае передачи частного имущества или в случае закрытия каких-либо бюджетных учреждений и создания на базе их имущественных комплексов нового учреждения. Однако последний вариант юридически более сложен. Говоря о передаче частного имущества, стоит рассказать о конкретной ситуации, которая возникла в связи с созданием МАУ «Дворец культуры» в городе Шадринске (Курганская область).

Пример
Муниципальное автономное учреждение «Дворец культуры» (г. Шадринск, Курганская область) было создано в феврале 2009 г. Имущественный комплекс Некоммерческого партнерства «Дворец культуры ОАО ШААЗ», учрежденного Шадринским автоагрегатным заводом, был передан в муниципальную собственность, поскольку у завода сократились возможности по содержанию своих социальных объектов. Коллектив Дворца культуры выступил с инициативой создания автономного учреждения. Администрация города поддержала предложение коллектива и приняла решение о создании автономного учреждения и передаче имущества Дворца культуры на праве оперативного управления вновь созданному МАУ «Дворец культуры». То же самое произошло с другим имуществом Шадринского автоагрегатного завода – стадионом «Торпедо». Пример создания автономного учреждения в Шадринске можно считать своего рода «историей успеха», поскольку ДК продолжил работу, предоставляя чрезвычайно востребованные и популярные у местного населения услуги. Однако стоит учесть, что ДК всегда находился практически на полном самообеспечении, и функционирование в рыночных условиях для коллектива было нормой. Поскольку МАУ было создано в феврале, когда муниципальные бюджеты уже были распределены, у города возникла проблема с финансированием нового учреждения. Обладая огромной «клиентской базой», опытом зарабатывания средств и эффективного их использования, Дворец культуры вполне успешно функционирует даже в условиях катастрофического недофинансирования выполнения услуг и содержания имущества со стороны города.

Можно с уверенностью сказать, что таких примеров в стране много, особенно в нынешней ситуации, когда для многих производственных предприятий становится невозможным содержать свои социальные объекты и единственным шансом «спасти» их остается передача этих объектов государству или муниципалитету.

Преимущества, которые дает статус автономного учреждения в части неприменения положений законодательства о поставках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, а также в части самостоятельного распоряжения заработанными средствами и более оперативной финансовой деятельности, побуждают органы государственной исполнительной власти создавать новые автономные учреждения для более эффективной реализации государственных полномочий. Так, в Пермском крае было создано краевое государственное автономное учреждение «Центр по реализации проектов в сфере культуры и молодежной политики». Центр осуществляет непосредственное управление проектами и мероприятиями, проводимыми министерством культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края.

Изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения

В настоящий момент не существует единого списка учреждений, которые могут сменить статус на автономный. Тем не менее регионам предоставлено право формирования закрытого перечня бюджетных учреждений, не подлежащих переходу в автономию. Согласно формулировкам закона, любое бюджетное учреждение социальной сферы (здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта), а также в области науки, образования и иных сфер, в случаях, установленных федеральными законами, может быть переведено в статус автономного учреждения при наличии соответствующего социально-экономического обоснования.

Ранее ст. 20 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закона № 174-ФЗ) устанавливалось ограничение на изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, однако со следующего года эту норму отменяет Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон № 83-ФЗ).

Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего бюджетного учреждения не является его реорганизацией. Лицензии и иные разрешительные документы используются автономным учреждением до окончания срока их действия.

Механизм перехода существующего бюджетного учреждения в статус автономного выглядит следующим образом:

1. Бюджетное учреждение (по собственной инициативе и с согласия органов исполнительной власти либо наоборот) готовит предложение о создании автономного учреждения в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325.

2. На основании предложения исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о создании автономного учреждения путем изменения типа бюджетного учреждения. Данное решение не должно повлечь за собой нарушение прав граждан в социально-культурной сфере, в т. ч. права на получение бесплатного образования и права на участие в культурной жизни .

Одновременно с таким решением утверждается перечень недвижимого и особо ценного движимого имущества, которые передаются в оперативное управление. Прежде чем внести предложение и проект решения на рассмотрение, орган власти, в ведении которого находится соответствующее бюджетное учреждение, обязан согласовать их с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Временные ограничения проведения указанных действий устанавливаются Правительством РФ , высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

3. После осуществления ряда мероприятий по созданию автономного учреждения – закрепления имущества, изменения в уставных документах и их регистрации, открытия счетов в кредитных учреждениях, формирования органов управления и т. п. – учредитель устанавливает задание и открывает финансирование.

Основные условия для перехода в статус автономного учреждения

Критериев для перехода в статус автономного учреждения достаточно много, и они зависят не только от способности учреждения функционировать в условиях рынка, но и от развитости рынка в конкретном регионе или местности.

Если количество учреждений, предоставляющих аналогичные услуги, на данной территории невелико, то монополия учреждения в условиях большей самостоятельности неизбежно может привести к неоправданному повышению цен и снижению качества услуг.

Решение об изменении типа государственного или муниципального бюджетного учреждения и переводе его в статус автономного может быть положительным, если существует реальная возможность развития и устойчивого функционирования учреждения в случае уменьшения государственного задания и соответственно уменьшения бюджетного финансирования, т. е. если деятельность учреждения соответствует следующим критериям:

Высокая доля внебюджетных поступлений по оказываемым услугам (более 30–40%); возможность расширения спектра услуг, оказываемых за плату, не относящихся к государственным гарантиям; возможность привлечения частных средств (гранты, пожертвования, спонсорские вклады) на осуществление деятельности; наличие свободных (резервных) помещений; наличие коллектива, готового работать в новых условиях, и руководства, ориентированного на инновации; возможность привлечения кадров более высокой квалификации для улучшения качества услуг; платежеспособный спрос населения на услуги учреждения (готовность населения к приобретению платных услуг).

Расширение прав бюджетных учреждений

Процедура расширения прав существующих бюджетных учреждений в соответствии с Законом № 83-ФЗ стала значительно проще. Поскольку судьбу бюджетных учреждений будет решать учредитель, в случае отсутствия решения о переводе их в автономный статус или изменения бюджетного статуса на казенный бюджетным учреждениям не нужно будет готовить предложение о сохранении ими прежнего статуса, «перезакреплять» имущество, переназначать руководителя. Максимум, что от них потребуется, – сформировать для утверждения перечень недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления или приобретенного за счет выделенных учредителем средств, а также внести необходимые изменения в устав в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон № 7-ФЗ) и с нормами законодательства об изменении механизмов финансирования этих учреждений и отнесении части имущественного комплекса к особо ценному движимому имуществу в соответствии с Законом № 83-ФЗ. Срок на внесение изменений в устав установлен ст. 31 Закона № 83-ФЗ: на федеральном уровне – до 1 июня 2011 г., на региональном и муниципальном уровне – до 1 декабря 2011 г.

Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления до 1 января 2011 г. в целях расчета субсидии подведомственным бюджетным учреждениям необходимо будет утвердить перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного ими за счет бюджетных средств. До 1 марта 2011 г. необходимо будет принять решение об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу.

Особенности правового и финансового положения автономных и бюджетных учреждений

Более подробно хотелось бы остановиться на особенностях правового и финансового положения АУ и бюджетных учреждений нового типа (БУНТ) в отношении имущества, управления, ответственности по обязательствам, налогообложения и финансирования от учредителя.

Имущество автономного учреждения

Законодательно определено, что имущество (в т. ч. денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для осуществления предусмотренной уставом деятельности и обеспечения ответственности по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа. Об этом сказано в п. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ. А в п. 11 этой же статьи указано на то, что изъятие или уменьшение имущества (в т. ч. денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением при его переходе в статус автономного, не допускается.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение не может самостоятельно (без согласия учредителя) распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, переданным учреждению на праве оперативного управления или приобретенным за счет средств учредителя.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 к особо ценному движимому имуществу (ОЦДИ) федеральных АУ относят :

Имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. руб. иное имущество, без которого осуществление основной деятельности будет существенно затруднено; имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, (музейные коллекции, Музейный фонд, библиотечные фонды, памятники истории и культуры, документы Архивного фонда РФ).

Порядок определения видов ОЦДИ автономных учреждений, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, и на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, устанавливается на соответствующем уровне государственной власти или органом местного самоуправления с учетом требований постановления Правительства РФ № 337 в части определения видов особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений. На практике во многих регионах (Свердловская, Томская области, Красноярский край и др.) органы исполнительной власти «снижают планку», определяя балансовую стоимость «иного имущества, без которого осуществление основной деятельности существенно затруднено" .

С одной стороны, это ведет к дополнительным расходам учредителя на содержание такого имущества (обслуживание офисной техники, которая подпадает под это стоимостное определение, а это достаточно затратная статья расходов) и на функционирование учреждения (чем больше имущества, тем сложнее им управлять). Но, с другой стороны, и учредителю, и сотрудникам учреждения «спокойнее», т. к. все это имущество защищено от возможных взысканий – эта норма содержится в п. 4 ст. 2 Закона № 174-ФЗ. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение отвечает по своим обязательствам.

Несмотря на очевидные плюсы для учреждения есть и минусы. Вероятно, на первых порах контрагенты будут менее охотно заключать сделки с автономным учреждением, понимая, что учреждению будет сложно отвечать по своим долгам, особенно ввиду отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономного учреждения и положений ст. 65 ГК РФ. В соответствии с этой статьей учреждения не могут быть признаны банкротами. В этой ситуации долг контрагенту может просто «повиснуть» в воздухе, поэтому многие из них будут требовать 100% предоплаты, что не всегда возможно. Кроме того, такая ситуация будет ограничивать возможности автономного учреждения в привлечении дополнительных кредитных средств.

Согласно п. 10 ст. 2 Закона № 174-ФЗ ежегодно до 1 июня года, следующего за отчетным, АУ обязано публиковать отчет о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем СМИ. При этом нужно учитывать, что по общему правилу интернет-сайт не является СМИ. Но в то же время закон не запрещает и не ограничивает возможность добровольной регистрации интернет-сайта как средства массовой информации по заявлению его владельца . В случае регистрации сайта автономного учреждения в качестве СМИ будет достаточным публиковать отчеты на собственном сайте.

Отчет о деятельности и об использовании имущества утверждается наблюдательным советом, который создается в целях осуществления общественного контроля за деятельностью автономного учреждения.

Имущество бюджетного учреждения

В настоящее время Минэкономразвития России подготовило и направило на согласование в Минфин России проект постановления Правительства РФ «О порядке отнесения имущества федерального бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества». На региональном уровне такой документ должен быть принят до 1 марта 2011 г. Скорее всего, принципиальных отличий от порядка, используемого применительно к имуществу АУ, не будет.

Управление автономным учреждением

Наблюдательный совет, наряду с руководителем и органами, предусмотренными уставом (попечительский, ученый или художественный совет, общее собрание работников и др.), является органом управления автономным учреждением. Состав наблюдательного совета (от 5 до 11 членов) формируется за счет представителей учредителя, а также исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которых возложены функции по управлению государственным или муниципальным имуществом (не более 1/3, при этом представителей учредителя должно быть не менее 1/2), работников учреждения и представителей общественности (не более 1/3). Руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета. Решение о назначении членов наблюдательного совета или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем автономного учреждения. Довольно странной на этом фоне выглядит поправка, внесенная в Основы законодательства РФ о культуре , согласно которой по инициативе автономного учреждения учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета и его функции может выполнять учредитель. Это положение полностью дискредитирует открытость и прозрачность деятельности автономного учреждения.

Члены наблюдательного совета выполняют свои обязанности на правах добровольцев. Исключение составляют члены совета, назначенные из числа работников органов власти и управления, для которых выполнение этих обязанностей может быть включено в круг служебных функций по основной работе.

Компетенции наблюдательного совета складываются следующим образом:

Н а б л ю д а т е л ь н ы й с о в е т	дает рекомендации по предложениям:	о внесении изменений в устав автономного учреждения
		о создании, ликвидации филиалов, об открытии и закрытии представительств автономного учреждения
		о реорганизации или ликвидации автономного учреждения
		об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления
		о совершении сделок с недвижимым и особо ценным движимым имуществом
		по проекту плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения
	дает заключения:	об участии автономного учреждения в других юридических лицах
		по предложениям о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета
		по предложениям о совершении крупных сделок и сделок с заинтересованностью
	принимает решения:	по проведению аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждению аудиторской организации
		по проектам отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества
	утверждает:	проекты отчета об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности
		годовую бухгалтерскую отчетность

Управление бюджетным учреждением

Принятый Закон № 83-ФЗ относит бюджетные учреждения под юрисдикцию Закона № 7-ФЗ. Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления бюджетного учреждения, порядок принятия ими решений и выступления от имени БУНТ устанавливаются учредительными документами БУ в соответствии с требованиями Закона № 7-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации муниципального образования.

Как будет называться высший орган управления бюджетным и казенным учреждениями, пока не ясно. Это зависит от каждой конкретной ситуации. Закон № 7-ФЗ в ст. 29 определяет основную функцию данного органа – обеспечение соблюдения целей, в интересах которых было создано учреждение, а также его компетенции, а именно:

1) изменение устава; 2) определение приоритетных направлений деятельности, принципов формирования и использования имущества; 3) образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий; 4) утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; 5) утверждение финансового плана и внесение в него изменений; 6) создание филиалов и открытие представительств; 7) участие в других организациях; 8)реорганизация и ликвидация.

Особенности налогообложения автономных, бюджетных и казенных учреждений

В связи с законодательным введением автономных учреждений как нового типа государственных (муниципальных) учреждений были внесены поправки в Налоговый кодекс РФ (далее – НК РФ) , благодаря которым автономные учреждения обладают так называемым налоговым иммунитетом по некоторым видам доходов. Закон № 83-ФЗ также вносит поправки в НК РФ в связи с изменениями правового положения государственных (муниципальных) учреждений

Поправки в НК РФ, касающиеся всех типов государственных и муниципальных учреждений (АУ, БУНТ, КУ):

Безвозмездная передача основных средств не облагается НДС (подп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ). Здесь необходимо пояснение: применявшаяся ранее в данном пункте формулировка «бюджетные учреждения» была заменена на определение «государственные и муниципальные», которыми теперь являются автономные, бюджетные и казенные учреждения; имущество, полученное государственными (муниципальными) учреждениями по решению органов исполнительной власти всех уровней, не относится к доходам, облагаемым налогом на прибыль, (подп. 8 п. 1 ст. 251 НК РФ); средства, в виде лимитов бюджетных обязательств, доведенных до казенных учреждений (с января 2011 г., в соответствии с Законом № 83-ФЗ), а также в виде субсидий бюджетным учреждениям (также с января 2011 г., в соответствии с Законом № 83-ФЗ) и автономным учреждениям (с января 2007 г., по Закону № 175-ФЗ), признаются средствами целевого финансирования и не относятся к доходам, облагаемым налогом на прибыль (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ). При этом нужно заметить, что налогоплательщики, получившие средства целевого финансирования, обязаны вести раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования. При отсутствии такого учета у налогоплательщика, получившего средства целевого финансирования, указанные средства будут рассматриваться как подлежащие налогообложению с даты их получения; автономные, бюджетные и казенные учреждения не вправе применять упрощенную систему налогообложения (УСНО) . До вступления в силу положений Закона № 83-ФЗ о внесении изменений в НК РФ (с января 2011 г.) автономным учреждениям разрешено использовать УСНО. Однако внесенные поправки обязывают автономные учреждения, применяющие «упрощенку», до 1 ноября уведомить налоговые органы о переходе на традиционную систему с нового года.

Поправки в НК РФ, касающиеся автономных и бюджетных учреждений:

П. 3 ст. 286 НК РФ. До принятия Закона № 83-ФЗ автономные учреждения, в отличие от бюджетных учреждений, имели право на квартальные (а не ежемесячные) платежи по налогу на прибыль только в случае, если за предыдущие четыре квартала доходы от реализации не превышали в среднем трех млн. руб. за каждый квартал. С января 2011 г. и бюджетные, и автономные учреждения будут иметь право на квартальные платежи по налогу на прибыль вне зависимости от выручки ; подпункт 1 п. 1 ст. ЗЗЗ.35 НК РФ. Автономные, а с января 2011 г. и бюджетные учреждения обязаны платить налог за право использования наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний в наименованиях указанных организаций. Размер –50 тыс. руб. (подп. 71 п. 1 ст. ЗЗЗ.33 НК РФ).

Поправки в НК РФ, касающиеся казенных учреждений:

Доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных функций не облагаются налогом на прибыль ; соответственно расходы казенных учреждений в связи с исполнением ими государственных функций, в т. ч. с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), не учитываются в целях определения налоговой базы по прибыли .

Особенности финансового положения автономного учреждения

По свежим данным Минкультуры России, в сфере культуры в субъектах Российской Федерации по состоянию на 1 апреля 2010 г. создано 176 автономных учреждений (в 1,9 раза больше, чем в IV квартале 2009 г.), в т. ч. в Красноярском крае – 12, в Республике Бурятия – 52, в Республике Коми – 2, в Республике Татарстан _ 38 (в т. ч. на муниципальном уровне – 22), в Новгородской области – 8, в Рязанской области – 3, в Забайкальском крае – 2. В 2010–2012 гг. в сфере культуры планируется создание еще 26 автономных учреждений. Исходя из этого, нелишне будет подробно раскрыть особенности финансового положения АУ и связанные с ними опасности.

Так, указанные особенности и риски во многом вытекают из следующих обстоятельств:

1) изменение системы финансового обеспечения: переход от сметного финансирования к финансированию через субсидии на содержание недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества и выполнение государственного (муниципального задания); 2) отсутствие субсидиарной ответственности учредителя; 3) обслуживание в кредитной организации; 4) право не применять положения Закона № 94-ФЗ; 5) самостоятельное распоряжение заработанными средствами.

Особенности, связанные с изменением системы финансового обеспечения АУ, заключаются в том, что учредитель в полной мере гарантирует лишь содержание недвижимого имущества (только в той части, которое не сдается в аренду), имущества, которое отнесено к особо ценному, а также финансирование выполнения государственного (муниципального) задания по нормативу. Расходы на развитие автономного учреждения финансируются только в рамках утвержденных программ (федеральных, региональных, муниципальных), наличие которых сильно зависит от социально-экономических показателей развития региона и страны в целом.

Для создания условий безболезненного перехода в автономию федеральным законодательством определена так называемая трехлетняя выравнивающая субсидия . Автономному учреждению выделяется субсидия, величина которой определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг и на содержание имущества при его переходе в статус автономного учреждения.

Многие учреждения опасаются в случае перехода в статус автономного уменьшения финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному). Однако эти опасения напрасны, поскольку:

Объем финансового обеспечения не может зависеть от типа такого учреждения; законодательство устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения.

Сокращение государственного задания происходит достаточно часто и у бюджетных учреждений. Это связано с устойчивым уменьшением численности потребителей в целом по России . Для многих регионов это особенно драматично из-за оттока населения (например, регионы Северо-Западного федерального округа, Корякский автономный округ, Пермский край и др.). Определяется это и общими тенденциями урбанизации и оттока населения из сельской местности, и демографической «ямой», и социально-экономическим развитием конкретного региона. И хотя все это никак не связано с автономными учреждениями, но их большая самостоятельность требует и большей ответственности по обеспечению устойчивого функционирования в таких ситуациях.

Несмотря на то, что законодательно государство не может допустить уменьшения объемов финансирования задания, многие учреждения сталкиваются с проблемой задержки финансирования, иногда до трех или более месяцев. Положение усугубляется еще и отсутствием субсидиарной ответственности учредителя, в результате чего кредиторы АУ могут требовать до 100% предоплаты по контрактам с автономным учреждением (и это фактически возможно в связи с отсутствием ограничений в Законе № 94-ФЗ). В этой ситуации АУ подвергается риску потери платежеспособности, т. е. способности обслуживать свои обязательства, что может повлечь за собой:

Потерю движимого имущества, приобретенного за счет собственных средств автономного учреждения; наложение штрафных санкций со стороны налоговых органов; списание по решению судебных органов денежных средств со счетов автономного учреждения, открытых в кредитных организациях; потерю кредитных источников финансирования деятельности. Несвоевременное финансирование государственного задания автономного учреждения может повлечь за собой невыполнение обязательств учреждения перед персоналом, что, в свою очередь, может привести к снижению объемов или качества оказываемых услуг.

В этом случае особое значение имеет тщательная разработка договоров между государственным заказчиком и автономным учреждением, предусматривающих ответственность государственного заказчика за несвоевременное финансирование автономного учреждения в рамках заказа, разработка регламентов и графика финансирования задания автономному учреждению. В основе такого договора лежит расчет объема финансирования государственного задания.

Самостоятельное распоряжение средствами, полученными от деятельности, приносящей доход, безусловно, улучшает финансовое положение автономного учреждения. Это дает возможность использовать финансовые инструменты для мотивации персонала по улучшению качества предоставляемых услуг, увеличению графика предоставления тех или иных услуг, привлечению более квалифицированных специалистов. Кроме того, наличие собственных финансовых ресурсов позволяет создавать «резервный фонд», с помощью которого можно свести на нет или сгладить негативные последствия, связанные с возможной задержкой финансирования от учредителя.

Особенности финансового положения бюджетных и казенных учреждений

В соответствии с нововведениями Закона № 83-ФЗ финансовое положение бюджетных учреждений меняется и во многом имеет те же особенности, что и финансовое положение автономных учреждений. Однако риски в связи с возможной потерей платежеспособности, на мой взгляд, гораздо ниже. Это связано с тем, что бюджетные учреждения будут продолжать обслуживаться через лицевые счета в казначействе и списать денежные средства со счетов (по решению судебных органов) будет затруднительно. Кроме того, обслуживание в казначействе позволит избежать риска, связанного с банкротством кредитной организации. Обязанность применения процедур Закона № 94-ФЗ будет останавливать поставщиков перед необоснованными требованиями предоплаты более 30%. Хотя, с другой стороны, процедуры размещения заказа на поставки для государственных нужд очень часто затрудняют оперативную, быструю деятельность учреждений. Многие поставщики просто отказываются работать с государственными учреждениями по причине громоздкости этих процедур.

Финансовое положение казенных учреждений ничем не будет отличаться от финансового положения нынешних бюджетных учреждений .

Примечания:

1. Начало статьи см.: Справочник руководителя учреждения культуры. 2010. № 8.
2. Пункты 4 и 6 ст. 5 Закона № 174-ФЗ.
3. См. постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 924.
4. См. постановление Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» (в ред. от 05.08.2009).
5. Ранее была утверждена сумма 50 тыс. руб.
6. См., например, распоряжение администрации Томской области от 10.12.2009 № 897-ра «Об определении видов особо ценного движимого имущества»; постановление правительства Свердловской области от 28.04.2008 № 389-ПП «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения Свердловской области»; постановление Совета администрации Красноярского края от 28.06.2007 № 273-п «Об утверждении порядка определения видов особо ценного движимого имущества краевых государственных автономных учреждений».
7. Петрушин Е.В. Гражданское право. Является ли Интернет СМИ // Российская газета. 25.08.2008. Адрес статьи в Интернете: www.rg.ru/2008/08/25/internet.html
8. Ст. 41.1 Основ законодательства РФ о культуре.
9. Поправки внесены Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений».
10. См. п. 8 ст. 16 Закона № 83-ФЗ о внесении изменений в ст. 34612 НК РФ.
11. См. п. 4 ст. 16 Закона № 83-ФЗ о внесении изменений в ст. 286 НК РФ.
12. См. п. 2 ст. 16 Закона № 83-ФЗ о внесении изменений в ст. 251 НК РФ.
13. См. п. 2 ст. 16 Закона №83-Ф3 о внесении изменений в ст. 251 НК РФ.
14. Постановление Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения».
15. Поданным Росстата, с 2001 по 2008 г. население РФ уменьшилось на 4,5 млн (-3%), при этом категория основных потребителей государственных учреждений культуры – школьников и пенсионеров (10–14 лет и 60–64 года) – уменьшилась более чем на 3%. Источник в Интернете: www.gks.ru/bgd/regl/B08_11/IssWWW.exe/Stg/d01/05-02.htm .
16. Кстати, в соответствии со ст. 23 Закона № 83-ФЗ автономным учреждениям также будет предоставлено право исполнять расходы и получать доходы через лицевые счета, открытые учредителем в казначействе.
17. Подробнее об этом см.: Мвльвиль Е.Х. Новые механизмы развития сферы культуры: организационные, экономические, правовые // Справочник руководителя учреждения культуры. 2010. № 8.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

2. Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

3. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях.

4. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

5. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

6. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.

7. Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи.

8. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

9. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

10. Ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации.

11. Автономное учреждение обязано вести бухгалтерский учет, представлять бухгалтерскую отчетность и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

12. Автономное учреждение предоставляет информацию о своей деятельности в органы государственной статистики, налоговые органы, иные органы и лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и своим уставом.

13. Автономное учреждение обеспечивает открытость и доступность следующих документов:

1) устав автономного учреждения, в том числе внесенные в него изменения;

2) свидетельство о государственной регистрации автономного учреждения;

3) решение учредителя о создании автономного учреждения;

4) решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения;

5) положения о филиалах, представительствах автономного учреждения;

6) документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета автономного учреждения;

7) план финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения;

8) годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения;

9) аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения.

1. Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

2. Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно.

3. Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

4. Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

5. Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

6. Кроме указанных в части 2 настоящей статьи заданий учредителя и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

7. Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.

Создание автономного учреждения

Создание автономного учреждения

1. Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

2. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской Федерации.

3. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.

4. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни.

5. Правительством Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения. Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

6. Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Данное предложение подготавливается таким органом по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения.

7. Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, представленное в предусмотренной Правительством Российской Федерации форме, должно содержать:

1) обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг;

2) сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа;

3) сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или муниципального учреждения;

4) сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения;

5) иные сведения.

8. Порядок рассмотрения предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений определяется Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.

9. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать:

1) сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения;

2) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;

3) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.

10. Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

11. При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением.

12. Созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуются переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и переоформление иных разрешительных документов.

13. В случае принятия уполномоченным органом решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения применяются правила пунктов 1 и 2 статьи 60 Гражданского кодекса Российской Федерации.

14. Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения.

Автономное учреждение может быть реорганизовано в случаях и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

2. Реорганизация автономного учреждения может быть осуществлена в форме:

1) слияния двух или нескольких автономных учреждений;

2) присоединения к автономному учреждению одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности;

3) разделения автономного учреждения на два учреждения или несколько учреждений соответствующей формы собственности;

4) выделения из автономного учреждения одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности.

3. Автономные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника.

4. Автономное учреждение может быть реорганизовано, если это не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования или права на участие в культурной жизни.

5. Бюджетное учреждение может быть создано по решению учредителя автономного учреждения путем изменения его типа в порядке, устанавливаемом:

1) Правительством Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

3) органом местного самоуправления в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Ликвидация автономного учреждения

1. Автономное учреждение может быть ликвидировано по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации.

2. Требования кредиторов ликвидируемого автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с настоящим Федеральным законом может быть обращено взыскание.

3. Имущество автономного учреждения, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам автономного учреждения, передается ликвидационной комиссией учредителю автономного учреждения.

Статус автономных учреждений регламентирован федеральным законом от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В соответствии со ст.2 указанного закона:

Автономное учреждение - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах)

Деятельность автономных учреждений, также как и бюджетных, осуществляется на основе формирования государственного (муниципального) задания учредителя, от исполнения которого автономное учреждение не вправе отказаться.

Имущество автономных учреждений также формируется учредителем, однако права по его использованию у автономного учреждения шире. Оно имеет право распоряжения движимым и недвижимым имуществом, приобретенным за счет доходов от приносящей доход деятельности. И также, как в случае с бюджетным учреждением, содержание имущества, сданного в аренду автономным учреждением, из бюджета не финансируется.

Автономные учреждения могут также оказывать платные услуги (работы), указанные в учредительных документах, которые должны соответствовать уставным целям функционирования организации.

Главное отличие автономных учреждений от бюджетных – большая свобода в управлении денежными операциями. Бюджетные учреждения могут вести операции только через органы казначейства, а автономные – прибегать к услугам кредитных организаций, открывать там счета. Выбор порядка финансирования – через счета в кредитных организациях или счета в органах казначейства (финансовых органах субъектов РФ) автономное учреждение осуществляет самостоятельно, а не по усмотрению учредителя. Вместе с тем, в том случае, если операции с денежными средствами осуществляются через счета в кредитных организациях, то выделение средств из бюджета осуществляется только после проверки всех документов и подтверждения произведенных кассовых расходов. Если автономное учреждение обслуживается через казначейство, то подтверждающих документов не требуется.

Кроме того, автономные учреждения, в отличие от бюджетных, имеют право участия в капиталах других организаций, а также осуществления операций с ценными бумагами.

Еще одним преимуществом деятельности автономных учреждений является возможность осуществления закупок без прохождения конкурсных процедур, поскольку они не являются получателями средств бюджета в соответствии с БК РФ и не подпадают под действие закона о госзакупках.

Другая особенность деятельности автономных учреждений – возможность перехода на упрощенную систему налогообложения. Об особенностях налогообложения государственных (муниципальных) учреждений подробнее рассмотрено в соответствующем параграфе.

Отличием в деятельности автономного учреждения можно также назвать порядок совершения крупных сделок. В бюджетном учреждении такие сделки совершаются с согласия учредителя, а в автономном – с согласия наблюдательного совета, в который входят представители самого учреждения, представители учредителя, а также представители общественности, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. Наблюдательный совет формируется в составе от 5 до 11 членов. Наблюдательный совет рассматривает и принимает решения в области совершения сделок, управления имуществом автономного учреждения, рассматривает план финансово-хозяйственной деятельности и проекты отчетов и т.п. Некоторые решения, принимаемые наблюдательным советом, например, о совершении крупных сделок, являются обязательными для исполнения, а некоторые – носят рекомендательный характер. Полный перечень полномочий наблюдательного совета регулируется ст.11 закона №174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Закон также устанавливает порядок заключения сделок, в которых имеется заинтересованность. В случае принятия решения о такой сделке требуется предварительное одобрение наблюдательного совета.

В том случае, если сделка связана с выполнением работ, оказанием услуг автономным учреждением в рамках его обычной деятельности, и ее условия существенно не отличаются от аналогичных сделок, то сделка не регулируется законом как сделка, в которой есть заинтересованность.

Таким образом, вместе с большей свободой в принятии финансовых решений, автономное учреждение также характеризуется и более высоким уровнем ответственности за эти решения. Ответственность выражается в следующем:

Автономное учреждение отвечает по своим финансовым обязательствам имуществом, закрепленным за ним собственником на праве оперативного управления, при этом недвижимое и особо ценное движимое имущество, переданное учредителем автономному учреждению, в объем ответственности не включается;

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам;

Ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации;

Формирование органа общественного контроля в виде наблюдательного совета автономного учреждения.

В Республике Татарстан автономные учреждения представлены главным образом, в сфере дошкольного образования и сфере здравоохранения (рис.10).

Рис.10. Структура автономных учреждений РТ по видам деятельности

Из 763 автономных учреждений, функционирующих в Республике Татарстан, только 2 представлены федеральным уровнем – Казанский федеральный университет и Учебно-методический центр Федеральной антимонопольной службы. Основная часть автономных учреждений имеет муниципальную подчиненность – более 400 учреждений.

Таким образом, автономные учреждения наделены более широкими полномочиями в финансовой сфере, что дает возможность более эффективной организации своей деятельности в условиях конкурентного порядка предоставления средств.

3 ноября 2006 г. приняты Федеральные законы, регламентирующие вопросы создания и функционирования автономных учреждений:

Федеральный закон N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ);

Федеральный закон N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" (далее - Закон N 175-ФЗ).

Согласно Закону N 174-ФЗ , созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

Автономное учреждение распоряжается с согласия собственника недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Остальным своим имуществом (в том числе недвижимым) автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества. Субсидиарную ответственность по обязательствам автономного учреждения собственник имущества не несет.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности автономного учреждения. Автономные учреждения являются хозяйственно самостоятельными, в отличие от бюджетных, у которых доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета (п. 5 ст. 41 БК РФ).

Автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов как бюджетное учреждение. Оно будет получать задание учредителя и осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансируется такая деятельность из соответствующего бюджета в форме субсидий, субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.

Из анализа положений Закона можно сделать вывод, что автономное учреждение представляет собой сложную конструкцию - это не новая организационно-правовая форма, а новый тип юридического лица. Автономное учреждение, как и бюджетное, выполняет социально значимые функции (образование, наука, культура и др.), но в то же время наделяется по сравнению с бюджетным учреждением гораздо более широкой финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью. Это своего рода "гибрид", сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций.

С чего начать?

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного либо муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативно-правовым актом Президента РФ. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования. Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

Учредителями автономного учреждения являются: Российская Федерация - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; субъект РФ - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ; муниципальное образование - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности. Автономное учреждение может иметь только одного учредителя.

В случае если иное не установлено федеральными законами или нормативно-правовым актом Президента РФ, функции и полномочия учредителя автономного учреждения, предусмотренные Законом N 174-ФЗ, осуществляются:

Федеральным органом исполнительной власти - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в порядке, определяемом Правительством РФ;

Исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, в порядке, определяемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

Органом местного самоуправления - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в порядке, определяемом местной администрацией.

Устав автономного учреждения

Учредительным документом автономного учреждения является устав, утверждаемый его учредителем. Устав автономного учреждения должен содержать следующие сведения: наименование автономного учреждения, включающее в себя слова "автономное учреждение" и содержащее указание на характер его деятельности, а также на собственника его имущества; место нахождения автономного учреждения; сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя автономного учреждения; предмет и цели деятельности автономного учреждения; исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано; сведения о филиалах, представительствах автономного учреждения; структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов; иные предусмотренные федеральными законами сведения.

Документы для создания АУ

Документы, которые должны представить учредители при создании автономного учреждения:

Решение об инициативе учреждения автономного учреждения;

Перечень основных видов деятельности;

Количественный и кадровый состав специалистов и работников учреждения;

Трехлетний финансовый план учреждения;

Обоснование потребностей в дополнительном имуществе или средствах на его приобретение (создание);

План развития учреждения не менее чем на ближайшие три года.

Финансирование автономных учреждений

Автономные учреждения финансируются в соответствии с ч. 4 ст. 4 Закона N 174-ФЗ: финансовое обеспечение деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников. В ст. 2 Закона N 174-ФЗ определено, что автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях.

Как видно из приведенных статей Закона N 174-ФЗ, автономные учреждения (АУ) обладают существенно большей экономической и финансовой самостоятельностью по сравнению с бюджетными учреждениями. Для обеспечения финансовой стабильности работы образовательного учреждения при повышении его самостоятельности предполагается ежегодная разработка трехлетнего финансового плана (сквозное финансовое планирование).

Подготовку проекта трехлетнего финансового плана образовательного учреждения должна осуществлять планово-финансовая служба (ПФС). ПФС обобщает полученную информацию и представляет в установленный срок проект трехлетнего финансового плана финансовому директору, который последовательно направляет его на рассмотрение всем органам автономного учреждения, отвечающим за финансовую политику АУ, включая наблюдательный совет. Проект финансового плана подлежит одобрению на каждой стадии согласования. В случае наличия замечаний проект финансового плана должен возвращаться на доработку ПФС вместе с протоколом разногласий. После окончательного одобрения проекта финансового плана он направляется учредителю автономного учреждения. Финансовый план на первый год из трех плановых лет рассматривается как годовой финансовый план. В процессе ежегодного трехлетнего финансового планирования осуществляется корректировка плановых показателей на второй и третий годы предыдущего плана.

Возможные риски

Главный риск - риск "новизны": автономное учреждение является новой разновидностью юридических лиц, поэтому правовое регулирование его статуса в настоящий момент характеризуется рядом пробелов и противоречий. Например, практически отсутствует практика применения норм Закона об автономных учреждениях. Необходима детальная проработка вопросов финансирования, и сегодня федеральные министерства готовят методики формирования задания учредителя для автономного учреждения. Неясны до конца статус автономного учреждения в бюджетных правоотношениях, правовое положение его имущества и ряд других вопросов. Существует и риск утраты гарантированного бюджетно-сметного финансирования, заключающийся в том, что государство, по сути, предлагает автономным учреждениям попробовать себя "в свободном плавании" в рыночных условиях, конкурентной среде при сохранении минимального финансирования "по заказу" на основе задания учредителя. Основные опасения связаны с тем, что стержневой идеей такого преобразования является снятие с государства обязанности гарантированного финансирования автономных учреждений на основе сметы доходов и расходов и субсидиарной ответственности государства по их обязательствам. Это может, например, привести к реальному ухудшению ситуации с предоставлением доступных и качественных образовательных услуг, гарантированных Конституцией РФ, а также к нарушениям прав работников и обучающихся.

При применении Закона N 174-ФЗ необходимо иметь в виду, что создаваемые в системе образования государственные и муниципальные автономные образовательные учреждения с учетом ряда особенностей полностью будут подпадать под действие отраслевого законодательства, то есть законодательства РФ в области образования, а на работников и обучающихся этих учреждений должны распространяться те же социальные льготы и гарантии, что и на работников и обучающихся существующих государственных и муниципальных учреждений. Однако при этом не исключено, что на практике возможно возникновение проблем с реализацией этих льгот и гарантий в автономных учреждениях по различным причинам.

К числу обязательных требований к содержанию предложения о создании автономного учреждения отнесены, в частности: обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг.

Итоги и выводы

Итак, автономное учреждение - новый тип учреждений, введенный в законодательство в соответствии с Законом N 174-ФЗ. Автономное учреждение, как и бюджетное, остается государственным или муниципальным, то есть его форма собственности не изменяется. В то же время автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов, как бюджетное. Оно будет получать задание учредителя и осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансируется такая деятельность из соответствующего бюджета в форме субсидий, субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.